“冰上丝绸之路”沿线国家投资准入法律风险分析

王 沛，刘 柳

（河北经贸大学，石家庄050061）

“冰上丝绸之路”共建初期经济合作重点是北极航道之东北航道开发和与俄罗斯、北欧五国的基建、能源合作开发的前瞻性投资，但“冰上丝绸之路”的投资不同于一般意义上的投资，沿线不仅气候恶劣、人口稀少、生态脆弱、开发难度大，且涉及航道运输、港口建设和能源开发等投资领域对东道国来说地缘政治性极强，这些都给“冰上丝绸之路”建设提出巨大挑战。同时，也极大增加了中国海外投资风险，其中外资准入法律风险是中国资本遇到的第一道门槛，直接决定着中国资本能否顺利进行投资活动。因此，正确评估投资准入的法律风险是预防投资风险的关键环节。

一、俄罗斯外资准入的法律制度及风险

俄罗斯拥有较为健全的投资法律体系，对外国投资的市场准入共分为鼓励、限制和禁止三类行业，其中石油、天然气、煤炭、交通等传统产业，俄政府鼓励外商直接投资，且2011年通过对《俄罗斯联邦外国投资法》的修改，进一步降低了外资进入的门槛，简化了相关行业的外资准入手续，其中第1条规定，允许外国投资者如国外公司、企业、自然人及外国政府机构和国际组织，在俄罗斯境内创办外资企业、合资企业、分公司或外国公司驻俄代表处。但是，2008年生效的《外资进入对国防和国家安全具有战略性意义行业程序法》明确13大类42种经营活动被视为战略性行业，其中涉及联邦级的地下资源区块开发、水下资源等“冰上丝绸之路”投资开发领域，被严格限制外资企业的投资并购活动，规定有外国政府背景的外资对拥有联邦级地下资源公司的控股权不得超过5%，对其他部门战略性公司的控股权不得超过25%至50%，若外资企业希望在那些按法律规定具有战略意义的相关企业或地下资源区块项目中取得10%以上的股权，必须向俄罗斯政府外国投资者监管委员会提交申请。近年来，随着与乌克兰克里米亚问题的爆发，俄罗斯政府不断遭到美欧等多国的经济制裁，国内外经济与政治压力巨大，北极开发资金严重短缺。一方面，俄政府积极主动放开了对北极大陆架的石油开采限制，给予了多种税收与政策优惠，另一方面，不断调低外资准入门槛，完善相关法律规范的制度保障，如2013年批准的《公私合作伙伴关系联邦法》草案，就允许外资进入俄罗斯垄断行业和公共服务领域，同时，外国投资者还可以更加灵活的方式选择适合自身的PPP（公私合营）模式，不再局限于BOT（建设—移交—运营）和DBFO（设计—建设—融资—经营）两种模式。

整体上来看，俄罗斯外资准入法律制度及相关变动较为频繁、可预期性较差，受其国内经济、政治、地区、行业、环境等影响较大。同时，因俄罗斯作为联邦制国家，外资准入法律制度又分为三个层次：俄联邦、联邦各主体和自治地方，共同调整对外国投资准入法律关系，对外国投资者进入本国基础设施领域和能源领域限制较为严格，且联邦各主体和自治地方还拥有较为充分的自决空间，导致联邦各主体立法和自治地方规范性文件与联邦立法有不一致的地方，给外国投资者进入俄罗斯带来了一定的不确定性，不利于“冰上丝绸之路”建设吸引大量海外资本进入。

二、北欧五国外资准入的法律制度及风险

北欧五国是指丹麦、挪威、冰岛、芬兰、瑞典五国及其附属领土，因其历史背景、社会文化和政治制度相近，且在北极治理上地位相同、利益接近，故常常作为一个整体参与北极事务管理，共同加强话语权和影响力，加之北欧五国政治民主、经济开放程度高，均实行公平自由的贸易政策，积极欢迎外国资本进入，设置的投资准入限制较少，各国关于外国投资的法律规定存在许多相通之处，有助于外国投资者理解、支持和遵守这些规定。

（一）冰岛

冰岛作为欧洲经济区（EEA）成员，因必须遵守履行《欧洲经济区协定》的相关义务，故冰岛相关外资法律对经济区国家的居民、企业及其他国家的居民和企业采取双重的外资待遇标准，如《冰岛外国居民投资商业企业法》第4条规定，冰岛的能源投资只有冰岛公民和其他冰岛实体，以及EEA居民和法律实体，可以获得非居民用途的瀑布和地热等能源开发权，进行生产和销售能源。又如，外国自然人在冰岛开展投资合作，居住在EEA成员国的任何个人可以在冰岛经商或参与无限责任商业企业，其他国家的个人则需向冰岛的产业和创新部或相关部门提出申请。

（二）丹麦及格陵兰岛

丹麦对外国投资没有限制，除涉及国家安全及国内航空运输外，外国企业或个人在丹麦设立企业，享受与丹麦本国企业同等待遇。同时，丹麦对外国投资也没有与国内投资相区别的特别规定，如没有专门针对外资并购进行安全审查的相关法律，仅规定只有股东对公司持股在25%以上的股东才进行身份审查。又如，对外国投资建设开发区、出口加工区或工业园区没有特别规定，对外资在其国内开展PPP项目也无特别规定。这说明丹麦政府对国际和国内投资者一视同仁，既不提供特别的激励政策，也不存在任何歧视，对外国资本从准入、经营到退出整个环节实行国民待遇。

提到丹麦不得不提到格陵兰岛，因格陵兰岛位于北极地区，丹麦才有资格成为北极理事会成员、参与北极治理，而格陵兰岛因其高度的自治性，仅国防和国家安全、外交权属于丹麦管理，而其立法权、行政权、司法权则独立行使，加之其本土及周边海域蕴藏着丰富的石油和天然气资源，吸引着众多外国投资者关注的目光，因此，格陵兰岛也是参与“冰上丝绸之路”共建者之一。2009年格陵兰岛议会通过《矿产资源法》，规定对矿产资源开采许可证只授予格陵兰本地公司，非格陵兰岛本地公司只能勘查矿产，不能进行采矿。但其他领域没有针对外国投资的专门法律，也没有对外国投资设立行业准入限制。

（三）芬兰

芬兰的外资政策同丹麦一样自由开放，无论是从法律层面，还是从政策层面，外国投资者均享受国民待遇，而对外国资本购买芬兰企业股份同样没有限制，外商投资在当地并购中也享受“国民待遇”，但只有当涉及国家安全、国民身心健康、金融等领域的投资，须事先获得芬兰政府许可或向有关当局报备，其中采矿须经芬兰劳动与产业部许可。而芬兰的基础设施建设基本全部通过PPP/BOT的方式吸引外资企业参与，这也为沟通“冰上丝绸之路”的北极铁路建设提供了解决方案。

（四）挪威

在挪威的外国投资者可以100%全资拥有挪威企业，法律层面上没有关于禁止外国人投资的行业规定，但实际操作中，投资挪威的渔业、采矿及水力发电方面，外国投资者很难获得经营许可。但在挪威有一块特殊的领土———斯瓦尔巴群岛，因1920年签署的《斯匹次卑尔根群岛条约》，而使缔约国公民可以自由进出该群岛，并赋予各缔约国平等的采矿经营权，中国于1925年成为该条约的缔约国，故可以在遵守挪威法律法规的基础上，从事正当的生产和商业以及科学考察活动，也为当今中国在“冰上丝绸之路”建设中进行矿产投资准入铺平了道路。

（五）瑞典

瑞典所有产业均对私人资本和外国资本开放，甚至包括曾为国家垄断经营的行业，但在具体操作上仅对一些有关国家战略利益的领域加以限制或严格控制，如采矿、海上作业等领域，主要通过发放许可证和牌照的方式进行限制，外国资本只有通过许可才有资格进入这些行业；外资购买接管现有瑞典企业，控股比例达到10%、40%、50%等级别时，必须咨询工会，以获得雇员的同意，保障《共同决定法》实施；除上述限制和程序外，外国资本在瑞典投资与经营活动与瑞典人享有同样的自由权。同时，在对外资企业开展BOT/PPP、外资收并购、外国企业投资或购买国有企业股份等方面均无特殊限制。

可以看出，北欧五国除冰岛外对外国投资基本没有特殊限制，只是在涉及国家安全、国家战略、基础设施建设、自然资源开发等某些领域，会对外国投资设置一定门槛。从“冰上丝绸之路”的角度来看，北欧五国对北极区域内的资源或行业未设置有别与其他地区资源或同类行业的特殊准入门槛，虽然采矿、航道开发、基础设施建设须经东道国批准许可，但绝非禁止外国投资的范围，这也为中国资本与北欧国家或企业合作投资开发“冰上丝绸之路”留下了回旋的余地。

三、结束语

综上所述，俄罗斯与北欧五国关于外资准入的法律制度相差较大，前者稳定性较差、限制较多，不利于中国资本顺利进入“冰上丝绸之路”，后者可预期性强、门槛较低，除冰岛外，均对外资实行准入前国民待遇，投资自由化水平较高，俄罗斯相比北欧五国而言，投资准入显性法律风险较大。但对比与中国的外交关系，俄罗斯与中国是全面战略协作伙伴关系，两国政治互信较好，这是两国开展“冰上丝绸之路”共建的基石，双方可通过建立常态化合作机制、订立双边协议、搭建信息沟通和交流平台等方式，构建起符合双方利益的投资准入便利通道，专门推动两国共建“冰上丝绸之路”；北欧五国中丹麦、挪威、冰岛属于北约国家，丹麦、芬兰、瑞典则属于欧盟国家，其“亲欧美”倾向明显，基于地缘政治利益的考虑，会阻碍中国资本进入北欧五国的极地地区，因此，中国应积极推动多边投资规则的制定，从而全面跨越地缘政治的壁垒，并在推动中国与北欧五国重新修订双边投资协定的过程中，充分使用外资准入国民待遇条款与非排除措施条款的相结合的方式，将投资中的地缘政治风险控制在最小范围内。