多元主体视角下的城市盲道建设现状及对策分析

魏锦鹏 潘雪兮

摘 要：盲道是一个城市的文明标志，体现了城市对残疾人的人文关怀。但在长期以来对盲道的建设、管理、维护、使用的过程中，出现了种种乱象，使盲道成为了一个“全民皆可占、盲人不敢走”的社会盲点。文章通过对呼和浩特市盲道的铺设、保护、修缮、使用情况进行实地调查，发现了盲道使用率低背后的材质不合格、铺设不规范、占用不合理等问题。盲道乱象的“盲点”，是面子工程的表象、建设与管理的失衡、约束与监管的两难，也是公地悲剧下市民意识的矛盾和缺失。“障碍重重”的无障碍设施表达出对使用需求的漠视，对良善初衷的偏离。回归无障碍设施建设的善良本意，需要政府做到建设与监管并重，市场主体做到积极承担社会责任，社会鼓励残疾人组织的发展，公民需要形成正确的市民意识导向。多元主体的协同参与，是改善盲道现状，促进视力障碍者参与社会生活的道路所在。

关键词：多元主体；盲道；无障碍设施；公共物品

一、盲道的概念和双重属性

（一）盲道的概念

盲道是指在人行道上或其他场所铺设的一种固定形态的地面砖，使视觉障碍者产生盲杖触觉及脚感，引导视觉障碍者向前行走和辨别方向以到达目的地的通道。

根据其形态不同，盲道一般分为两类：一类是行进盲道，表面呈条状形、使视觉障碍者通过盲杖的触觉和脚感，指引视觉障碍者可直接向正前方继续行走的盲道；另一类是提示盲道，表面呈圆点形，用在盲道的起点处、拐弯处、终点处和表示服务设施的位置以及提示视觉障碍者前方将有不安全或危险状态等，具有提醒注意作用。

（二）盲道的双重属性

无障碍设施是指保障残疾人、老年人、孕妇、儿童等社会成员通行安全和使用便利，在建设工程中配套建设的服务设施。就其主要服务对象来看，盲道是典型的无障碍设施，主要作用在于为盲人的出行提供辅助，使其可以依托盲道实现在市区的出行。按照相关法律规定和建設规范，城市基础设施建设在有关区域内必须设置盲道。

需要明确的是，由于盲道嵌套于人行道之中，是人行道的一部分。盲道的设置并不影响人行道功能的实现，盲人对盲道的使用不排除其他非视力障碍者的使用。从这个意义上说，盲道也具有非排他性和非竞争性的特点，是一种纯公共产品，同时承担人行道和盲道两种功用，其主要提供者是城市政府。

二、乱象丛生：盲道竟然不帮“盲”

在《无障碍设计规范》（以下简称《规范》）中，对盲道的铺设进行了详尽的规定。但纵观全国，“盲道帮倒忙”、“无障碍设施反成障碍”的现象屡见不鲜。2012年太原恒山路百米盲道的35处Z字转弯、2016年海口海秀路20米盲道14处拐弯等现象成了网络热议点，曲折的盲道和笔直的人行道成了鲜明对比，被网民调侃“独具特色”。即使在呼和浩特这样的三线城市街头，盲道存在的问题，也可谓“百花齐放”。

（一）盲道材质不合格

目前市场上的盲道砖材质有水泥砖、花岗岩、不锈钢材等，又以混凝土和花岗岩材质的盲道砖更常见。按照《规范》要求，盲道的纹路应凸出路面4mm高；颜色宜与相邻的人行道铺面的颜色形成对比，宜采用中黄色；盲道型材表面应防滑。从盲道的作用原理来看，这些要求不难理解：通过增强盲人脚底的凹凸感和摩擦力保证安全行走，同时鲜明的颜色也是为了便于尚有微弱视觉的视力障碍者辨别道路。

但各种材质的盲道砖都有其短板。水泥砖因砖体材质性质和个别施工粗糙，再加上呼和浩特市常年四季变化的温度差，易引起地面断裂和翘砖。相比之下，花岗岩盲道砖的弊端更多：首先，防滑效果较差，在雨雪天气来临时，这些盲道砖反而更容易滑倒行人；其次，行进盲道的纹路高度，常达不到4mm的要求，如果鞋底较厚或在冬季积雪较多时，几乎起不到作用；此外，这种盲道砖均为深灰色，与周围环境的色差十分不明显。

（二）盲道铺装不规范

1.“跑偏”盲道

根据《规范》要求，行进盲道宜设在距围墙、花台、绿地带、树池边缘0.25-0.50m处，宽度宜为0.25-0.50m。如无树池，行进盲道与路缘石上沿在同一水平面时，距路缘石不应小于0.50m，行进盲道比路缘石上沿低时，距路缘石不应小于0.25m。但沿路行走即可发现各种“跑偏”盲道：有紧挨着绿化带的，有紧挨着道牙的，有靠近井盖的……

2.“断头”盲道

按照《规范》要求，盲道铺设应连续，且与道路行进方向一致。但在呼市街头，“断头”盲道屡见不鲜，一条笔直的盲道上，突然出现几块不太和谐的普通地砖，或者是因为某些工作而破开的一段；相衔接的两段盲道，用了完全不同规格、不同材质的盲道砖铺设。对于盲人而言，最危险的是突然消失的盲道：在一条路上，走着走着 “盲道”就消失了，断头的前面，或者是道牙，或者通向绿化带。“明眼人沿着盲道都走不下去，更不要说盲人了。”

（三）盲道占用不合理

造成盲人无法使用，或者说是不敢使用盲道的原因，还是各种不合理占用。以呼和浩特市成吉思汗大街为例，在一段约3公里的距离内，路南共有1个灯杆，17个井盖，6个路口；路北共有29个井盖，9个路口，12处地砖铺设不规范。整条成吉思汗大街很多路段中间隔断了，不能通行。然而盲道在这些不能通行的位置还保留有提示砖，依然提示盲人可以转弯，走过马路。归结起来，占用盲道的主体可以包括以下几类：

1.消极管理：公共部门的占用

以政府为主的公共部门，是公共设施最主要的提供和管理主体。道牙上划设的停车位、摆设的花坛绿植，以及变电箱、电线杆、垃圾桶等公共基础设施，都是由政府提供或者政府购买的方式进行设置的。公共设施的占道责任多在于设计者和施工方。城市街道的景观从落成起，便处于动态的变化中，在这个过程中，公共设施的添除必须要考虑到使用者，而不可粗野施工或照搬图纸。在呼和浩特，绿植、公交站牌、电箱、电线杆、垃圾桶等公共设施就直接放置在盲道上；一些停车位的划设过分靠近盲道，小于规定距离，也在事实上构成了对盲道的占用；一些下水道、电缆施工后，随意回铺地砖或有恢复原样，导致盲道铺设不完整，障碍物前没有提示砖，容易发生意外。

2.利益使然：私人单位的占用

临街的商铺经营者，出于方便考虑，常将自己的车辆停在店门口的路牙上，或在此装卸货物。一些KTV、饭店等客流量较大的餐饮娱乐行业店家，甚至会在店门前用塑料隔离桩等工具占道，将店门前及周边地面，设为本店用来招待客人的“私属车位”，以便顾客可以直接停车消费。一些比较大的饭店，甚至有专职的保安负责看管车位，并为顾客提供倒车、停车向导服务。这些沿街店铺私自占用划设的停车位，严重占用了包含盲道在内的道牙正常通行，尤其是在午、晚高峰时段，人、车流量较大时，更是寸步难行。无疑，这种行为是违反相关法规的，但是由于其情节轻微，属于“打擦边球”，政府无力也不愿进行管理。

3.方便自己：普通民众的占用

一般情况下，个别健全人偶尔在盲道上行走并不算占用盲道空间，因为不管在盲道还是在步行道上，行人只能做流动的个体，而道路即是行人的承载；当盲人出现在盲道上时普通行人应优先让行，当然这取决于每个城市居民的个人素养而可不做硬性强制。但在一些特殊的场合，过于密集的人群形成的拥堵，会造成严重的占用。例如，在学校上学、放学的时间，前来接送孩子的家长往往需要在学校附近等候一段时间。这些家长或开车，或骑自行车、电动车，在等候的时间内都聚集在学校门口附近，道牙上短时间内需要容纳如此多的人流车流，对盲道而言是一种障碍物。尤其是在呼市三十六中、南门外小学等学校，其门前的锡林郭勒南路、学苑西街等道路，路牙比较狭窄，这种现象就更加严重了。此外，一些商业活动吸引来的市民，或者是沿街店铺排长队的市民，都会对盲道造成拥堵。

可见，作为一种特殊的公共物品，盲道在现实生活中出现了公地悲剧，不该使用的人使用了，真该使用的人被挤出了，盲道变成了“忙道”。

三、盲道成“盲点”：盲道乱象的形成原因

（一）面子与里子：形象工程的推动

所谓形象工程，亦称“政绩工程”，是由政府领导者决定的，以彰显政绩、树立自身形象为主要目的的工程项目。中国的盲道修建热潮始于2005年，因为从这一年开始，开始评选“全国文明城市”全国几乎所有城市都用极高的热情来参选。在考核项目体系中，盲道的覆盖率是一项体现城市是否文明的重要指标，但并没有说明只抽查主干道的盲道覆盖。所以，为了提升盲道的覆盖率，即使在根本不适合铺设盲道的路段，也要强行铺。作为变通手段，有些盲道的宽度过窄，达不到规范要求的最低限30cm。这种盲道大跃进式建设体现在很多参评城市身上，直接导致盲道的铺设与民生脱节。

（二）重建不重养：建设与管理的失衡

据呼和浩特市市政工程管理局介绍，除个别不具备铺装条件的小街巷外，呼和浩特市主次干道24米以上的道路现已全部铺装盲道，盲道普及率达到95%以上。2018年以来，呼和浩特市对盲道开展大规模彻底维修，以方便盲人出行。但与之形成鲜明对比的是，很少有关于盲道保护的政策出台。于是便出现了这样的景象：一方面，市政投资的大笔资金用在盲道的建设和翻修上，新的盲道不断被修建出来，旧的盲道不断翻新，逐渐形成了总距离长、覆盖范围广、较为完善的盲道网络；另一方面，盲道上又不断建起了停车场、报刊亭、垃圾箱……将这一网络分割、破坏，长此以往形成了恶性循环。

盲道是一个城市的文明标志，体现了城市对残疾人的人文关怀，只是盲人们却从来没有体会到这样的关怀，它只是作为一个文明的标志存在着，所以，政府的福利政策并没有带来盲人真正的福利，福利政策与福利实践发生脱节。盲道建设与保护的失衡直接导致了市政投资的低效甚至浪费，也成为造成盲道利用率低下的政策性原因。

（三）道德与法律：约束与监管的两难

如今我国关于盲道上违章建筑的具体性法律法规并没有完善，从法律上缺失了对占用盲道的垃圾箱、井盖、摊点、车辆等的规制。既然法律上的强制性规制缺失，道德上的约束起到了怎样的作用呢？

清华大学社会学系孙立平教授在《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》中对当今社会的道德滑坡问题进行了深刻的解释，核心观点是，一件符合社会公德的事情，或一种符合社会规范的行为的成本如果太大就会鼓励与之相背离的行为。

就盲道存在的问题，占道的自行车找不到车主，井盖、垃圾桶的占用是其他城市建设规划部门的失职，轿车占用盲道与城市中公共停车场的缺乏密切相关，对盲道占用行为的惩罚也没有刚性规定，缺乏制度保障，这些都导致了盲道占用问题治理困难。由此可见，占用盲道几乎不会受到任何制度上、法规上的约束，在没有法律监管的条件下是否占用盲道只是出于行为者本身的道德自律，市民占用盲道也是出于种种“无奈”。可见，盲道的占用问题是道德约束和法律监管的两难，解决盲道问题不能仅仅停留在宣传层面上，更要进行制度上的跟进和完善。

（四）矛盾和缺失：市民意识与实践的脱节

尽管绝大多数市民认为盲道的建设是有必要的，但也正是这些市民，构成了盲道占用问题的主要促成者，对盲道占用的情况态度冷漠。这种意识的矛盾性是残疾人福利思想宣传的成果，也是不足。市民的福利观念仅仅存留于意识层面，并未付诸实践。大部分市民对盲道有一定的了解，而且认为盲道的建设是有必要的，因为它为盲人的出行提供了方便。但是對于自己占用盲道的行为却给了一些似乎合理的解释：大家都占了，我为什么不能占？没有停车的地方，不占盲道怎么停车？这是市民福利意识与福利实践的脱节。大部分市民具有残疾人福利意识，却并没有对个人的行为构成约束，内化为系统的行为规范体系。

四、立行立改：让盲道不再“盲”

在一般认识上，政府应该是生产和提供盲道的当然主体，但在实际过程中，由于前述种种主客观原因，使得政府对盲道的建设和管理维护形成重建设轻养护、重数量轻质量、多标准少监管的现象，导致了现实中的“政府失灵”现象。在公共事物的治理已出现了多中心治理倾向的背景下，私人部门、第三部门等主体发挥着日益重要的作用，推动了政府治理结构的转型，也为解决盲道乱象提供了新的思路。

E·S·萨瓦斯研究了通过民营化和公私合作伙伴关系实现公共品的有效供给。他认为实施民营化，开展公共部门和私营部门的合作是实现公共品有效供给的途径。在其著作《民营化与公私部门的伙伴关系》中，对于公共物品和服务的提供，提出了政府可以通过合同外包、志愿服务、出售等方式使私人部门进入到公共品领域。

埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》一书中，主要讨论了怎样才能对由许多个人共同使用的自然资源实行最佳治理的问题。通过分析多个现实案例，在传统的国家和市场之外，找到了一种公共治理的其他途径，即公民社会自主治理的方式。

冰冻三尺非一日之寒，严重占用盲道现象的出现经历了复杂而漫长的社会发展历程。想要妥善解决这一问题，也需要在社会不同层面上做出长期不懈的努力。

（一）政府：建设与监管并重

就盲道而言，国家和地方层面应制定完善的建设、管理、监督机制，严格执法、打击违法占用盲道行为，切实保障残疾人社会权利。要实现保障不能仅仅是口头上的承诺，应该出台实实在在的保障政策，以及配备持续有力的资金投入。在适当的社会投入之后，才可能有新的社会产出，那就是整个社会福利水平的提升以及整个社会的进步、融合、和谐。

1.科学规划与施工

市政规划与建设部门应充分认识到盲道的重要性，遇到盲道与市政建设的冲突时，不得将处于弱势地位的盲道作为首要改变的选择。对于政府无法承担盲道建设及后期管理维护的地区，可以采取合同外包的措施，承包给有资质的施工单位进行盲道建设及后期管理维护。在此过程中，应严格进行招标工作，明确政府与企业的权责边界，将责任层层落实到位。

在盲道的规划与建设过程中，要注意听取盲人的建议和意见，让盲人成为判断盲道是否合格的主要标准，注重实用性，转变重建设轻养护、重数量轻质量、严标准宽监管的现象。

2.加强监督与维护

盲道真正要落实其用，就要杜绝“面子工程”。如果随意侵占、破坏盲道的行为无法进行有效的控制，那么对于盲人的出行仍会造成困扰。由于路政、城管和交警部门职责不同，但是在工作内容中会有重合部分，此时就需要三者联合起来，以定期监管与不定期抽查相结合的方式，共同治理盲道出现的问题。在监管过程中应严格执行相关规定，按照相关法律法规对违规占用、破坏盲道的行为进行有效的惩处。

（二）市场：积极承担社会责任

企业为国家的经济发展作出了贡献，但是社会的协调发展不能只依赖经济增长。况且目前企业盈利的过程中，存在以牺牲弱势群体权利，来谋取利益的现象。为了实现整个社会的健康运行和发展，应该打击企业越轨行为，积极引导企业承担社会责任，实现社会共赢。

对盲道砖生产厂商来说，应严格按照国家标准保质保量生产盲道用砖，确保符合相关规定要求，而非偷工减料、以次充好。对承包政府盲道建设工程的施工方来说，在施工过程中应严格依照前期规划铺设盲打，保证盲道的平整、通畅、安全。对临街商铺来说，在城市建设过程中应充分考虑其经营需要，划设适当数量的停车位，同时对其加强宣传教育和监督管理，以减少其违规占用盲道及人行道的现象。

（三）社会：鼓励残疾人组织的发展

由于社会排斥的存在，残疾人群体是被边缘化了的群体，维护自己合法权益的能力较弱。此外，一些涉及盲人的社会组织，如残联、盲联等组织，在为盲人发声的力度上仍有待商榷；一些报刊媒体上的报道也只是在残疾人日等节日由健全人为盲人“代为呼喊”，一般都只是发表新闻报道，而没有相应行动，由于没有强烈的自身利益相关性，因而对改变盲道乱象的作用也很微小。

对这种现象，政府应引起高度重视，采取多种措施鼓励、扶持残疾人组织的发展，增强残疾人群体的权能，增加他们的社会参与度。通过残疾人自己的组织发挥作用，让残疾人的声音越来越被社会大众听到，进而实现社会的融合以及残疾人权利的保障，促进残疾人群体回归社会主流。

（四）公民：形成正确的市民意识导向

普通民众的“个人利益取向”行为的原因是社会原子化，而解决方法是积极促进社会共同体的营造。具体来说，就是从社区建设中倡导、推进社区互助的建设，拉近人与人之间的距离，实现个体之间的相互信任和尊重。进而唤醒民众对盲人群体的尊重，从而让出盲道，使盲人能够正常出行，参与到丰富多彩的社会生活中。

一是可以通过电视等媒体类的节目对其盲道现状的一系列的报道和关注，引起人们对于盲道的关注，并号召大家在日常的生活中维护盲道的畅通。

二是可以借助每年10月15日的国际盲人节等节日对盲道进行广泛的宣传；通过举办体验“盲道行走”等有意义的活动，让健全人体验盲人的黑暗世界；在经常出现盲道占据的地段，悬挂宣传盲道的宣传画，普及盲道知识，一起维护盲人的基本权益，为盲人创造公平的社会环境，保障盲人的顺利出行。

通过开办多种活动，使市民认识到盲人等残疾人群体在日常生活中的现实需求与面临的困难，转变“事不关己高高挂起”的局外人心态，以真挚的态度将对残疾人群体的关怀做到实处。

参考文献

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