推进页岩气安全生产依法治理

文/汪文广

自2011年底页岩气被列为独立矿种以来，2012~2017年我国页岩气产量分别为0.25亿立方米、2亿立方米、13亿立方米、44亿立方米、78亿立方米、90亿立方米，规划2020年将达到300亿立方米。作为鼓励发展的战略性新兴产业，页岩气开发在国土、能源、财政、税收等方面得到不少优惠政策的扶持。但由于页岩气安全生产法律法规不够明确，页岩气安全生产工作与页岩气产业快速发展不协调的问题日益突出。

页岩气安全生产依法治理存在的问题

《安全生产法》作为安全生产基本法律，对各类企业普遍适用。页岩气企业属于矿山行业，更要严格执行，但在具体操作层面还存在一些问题。首先是安全生产许可证问题。页岩气企业属于“非煤矿矿山”，应该领取安全生产许可证，由于《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》缺乏页岩气企业对应的条款，导致申请和颁发安全生产许可证均无合法程序。其次是安全设施“三同时”问题。页岩气企业应履行安全设施“三同时”程序，但缺乏页岩气建设项目安全设施目录及变更范围、安全设施设计编写提纲和竣工验收表、安全评价编写提纲等政策规定，不具备操作性。再次是安全技术服务机构资质问题。页岩气安全生产涉及勘查资质、设计资质、安评资质等，其中原国土部门要求页岩气探矿权申请人具有石油天然气或气体矿产勘查资质，而设计资质和安评资质的业务范围中虽然包括天然气开采，但目前无法涵盖作为独立矿种的页岩气。最后是安全执法检查问题。缺乏针对页岩气企业的安全生产法律和标准，对页岩气企业执法检查缺乏有力有效的依据，比如重大隐患判定标准等重要事项。此外，安全生产费用问题。《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企〔2012〕16号）规定非煤矿山开采企业依据开采的原矿产量按月提取，并针对石油、天然气、金属矿等制定了提取标准，但缺乏页岩气企业的标准。对于安全生产标准化问题。页岩气企业推进安全生产标准化建设，既缺乏对应的实施规范（安全生产行业标准），又缺乏评分办法。《特种作业目录》规定石油天然气行业的司钻作业为特种作业，但也没有包括页岩气开发的司钻作业。

页岩气与常规天然气安全生产的特点

总的来说，页岩气与天然气不必也不能完全区别对待，页岩气安全生产政策应立足于天然气安全生产政策。页岩气作为非常规天然气，是基于其以吸附相、游离相为主的赋存方式和不能形成自然产能的开发特点，但本质仍是天然气。作为独立矿种除了非常规的因素，主要是鼓励投资主体多元化，加速页岩气产业发展。目前是页岩气开发技术以天然气开发技术为基础。我国现有的页岩气开发均参照天然气开发，使用的技术、装备、专业队伍、管理模式都来自于天然气行业，客观上是天然气开发技术和专业队伍支撑着页岩气开发。页岩气开发虽然有其独特性，但整体仍可按天然气来管理。但是页岩气与常规天然气安全生产存在差异。对比分析页岩气与天然气开发的特点，在物探、采气、油建、储运等环节以共性为主，天然气安全生产技术可以包含页岩气安全生产技术的特点，在这些环节统一执行天然气安全生产标准具有合理性、便利性。而在钻井（含测录井）和井下作业（压裂试气）环节则表现出较大差别，由于页岩气地层压力低，普遍采用连续油管和带压作业，同时大量使用水平井高压分段压裂。因此，从安全生产本质要求来说，关键是建立完善页岩气钻井和井下作业环节的安全技术规范，比如页岩气压裂试气对地面建筑的安全影响分析和安全防护措施等个性问题。对不属于二者本质差异但具有鲜明特色的重大现象要高度重视。比如页岩气开发“井工厂”模式和安全距离问题主要受山区自然环境不利的影响（天然气开发也会遇到），并不是页岩气开发独有的特点，但目前主产区在四川盆地，该问题具有普遍性和代表性，应研究制定专门的安全措施要求。再如涪陵页岩气公司在开、停、复、完工4个阶段均对钻井、压裂设备进行检测检验的做法，较好结合了页岩气钻井和压裂环节的特点，可结合实际研究制定页岩气开发安全检测检验有关规范。

页岩气安全生产依法治理的对策

明确页岩气开发安全生产法律法规和政策要求是当务之急。明确页岩气企业执行非煤矿山安全生产法律法规政策规定，推动各地区安全监管部门旗帜鲜明实施监督管理。明确页岩气企业按照天然气企业实施安全生产许可，即按照年产20亿立方米进行分级审查，按照天然气企业规定进行分级发证，严格执行现有许可程序。明确页岩气开发安全评价资质和安全设施设计资质均采用天然气资质。对具体技术规范，在缺乏页岩气安全生产专门规定时参照天然气要求并结合页岩气开发实际执行，同时尽快制定、发布、实施页岩气建设项目安全设施目录、安全设施重大变更范围、安全设施设计编写提纲、安全设施竣工验收表及安全预评价和验收评价编写提纲。明确对页岩气企业的执法检查参照天然气企业的要求并结合页岩气开发实际情况执行，并抓紧研究制定页岩气安全生产监督检查重点事项表，同时鼓励各地结合本地实际情况先行一步。五是明确页岩气安全生产标准化及培训（含特种作业）等工作按照天然气相关标准要求执行，并将页岩气安全生产纳入石油天然气标准化规范（2018年标准计划已列入修订）、培训考试大纲等有关规定中。六是在能源行业页岩气标委会已开展大量工作的基础上，制定并实施页岩气安全标准体系计划（年度计划、五年计划等），做好与技术标准的协同推进。当前，全国安标委可以梳理提出适用页岩气开发的天然气安全标准目录，尽快为企业安全管理和政府安全监管提供技术支持。七是研究制定页岩气企业安全生产费用提取标准，可与天然气企业标准相同。八是在修订《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》时，研究将有关页岩气安全设备纳入目录。九是对于页岩气示范区建设的安全合法性问题，有关部门要做好协商协调并联合出台专门政策，不能因为鼓励发展而忽略安全工作，也不能借口试点示范置安全生产法律于不顾。

2018年10月18日，第四届煤炭科技创新高峰论坛在北京举行。中国煤炭工业协会副会长、中国煤炭学会理事长刘峰，国家煤矿安全监察局科技装备司、国家能源局能源节约和科技装备司相关领导出席论坛并讲话。中国煤炭科工集团副总经理王虹主持开幕式并致辞。

本届论坛由中国煤炭工业协会、中国煤炭科工集团、中国煤炭学会主办，以“煤矿安全与应急管理”为主题，设置了主题报告和学术报告，来自海内外的16位知名专家学者围绕煤矿重大灾害防控、职业健康、应急救援、应急管理等进行了精彩报告，充分展示了煤矿安全与应急管理领域的新思想、新理论、新技术、新装备，深入探讨了煤矿安全科技的热点问题和发展方向，对于推动煤炭科技创新取得新进展、新突破和新成效具有重要意义。