专家激辩：中国减税何去何从

话题嘉宾

郭庆旺：中国人民大学财政金融学院原院长、财税研究所所长

许生：中国宏观经济研究院经济研究所财政税收研究室主任、研究员

张斌：中国社科院财经战略研究院税收研究室主任、研究员

樊勇：中央财经大学财政税务学院党委书记、教授

岳树民：中国人民大学财政金融学院副院长

朱青：中国人民大学财政金融学院教授

李时宇：中国人民大学财政金融学院副教授

代志新：中国人民大学财政金融学院助理教授

生伟：亚信科技副总裁

李迎：西门子集团税务总监

王冬生：智方圆税务师事务所主管合伙人

主持人

吕冰洋：中国人民大学财政金融学院教授

背景材料：

近年来，为推动供给侧结构性改革，释放经济和社会活力，中国经历了一波又一波的减税浪潮，减税成为社会关注的焦点。政府大力推行减税降费使企业获得了更大的发展空间，改善了税源基础，促进了财政收入增长。当前，为应对全球经济挑战，防范系统性金融风险，促进经济转型和提振内需，中国将如何进一步推动税收制度改革？减税措施的着力点应放在何处？如何协调减税与财政支出压力的矛盾？减税预期将达到什么效果？

减税是当前社会热议的一大话题，也是社会经济生活中的大事，事关每个人的切身利益。围绕“为何减税”“如何减税”“减税几何”“效果几何”几方面主要问题，10月28日，中国人民大学财税研究所和重阳金融研究院联合组织十余位著名财税专家和业界精英围绕“中国减税之辩”进行圆桌讨论，深入分析政府减税原因，探索减税之道，审视减税效果。

在经济下滑背景下，要发挥积极财政政策实际有很多种措施，为什么将焦点落在减税上，究竟为何实施减税？在制定减税政策过程中，落实到具体税制要素又该如何调整？减税的最终目标是什么，要减多少？达到什么效果？本期监督沙龙由中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋主持，依据会议讨论内容整理而成，既汲取了理论界财税研究者的建议，又听取了外企、民企和中介机构代表的看法，集思广益，共商中国减税大计。

税不是越少越好，而是越优越好

朱青 （中国人民大学财政金融学院教授）：今年2月《中国税务报》有一篇采访报道，其实是我写的，标题就是《税不是越少越好，而是越优越好》。首先，现在最大的问题是支出降不下来，财政赤字越来越大。经济学界只能是在支出降不下来，甚至还要增长的情况下来研究税收问题。这就是所谓的瓦格纳法则。1929年美国中央和地方财政支出占GDP的比重是7%，到2015年达到了37%，比1929年增长了30个百分点，更不用提西欧国家、北欧国家。随着经济的发展，百姓对公共产品的需求会越来越大。党的十九大报告有个重要的论断，新时代的基本矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众对美好生活的需要不仅包括物质方面，还包括民主、法治、公平、正义、安全、环境，这六个方面的需要完全是政府提供的公共产品。在新时代，未来财政支出压力会越来越大。

所以，研究长期性的减税还要从支出角度考虑，即收、支、债三个方面。现在政府支出有两类：一类需要偿还的，一类不需要偿还的，不需要偿还的财政支出的资金支持主要是税收。去年一般公共预算开支有20万亿元，其中72%是通过税收筹资的，还有14%是通过非税收入、罚款等，另外14%是赤字（债务）。还有一部分不需要偿还的就是政府性基金预算，百分之七八十以上的收入是土地出让收入。所以，中国政府主要靠税收来筹资。如果长期减税的话，就只有增加政府债务了。

第二，我们研究的问题很多，比如减税到底该不该减，全世界减税都是周期性的，应景性的。经济在波动下滑，我们减点税，增点支，等经济发展好了以后再把税涨上去。中国的经济形势如果是周期性的减税，问题不大。中国经济形势进入“新常态”，今年第三季度增速为6.5%。换句话说，如果中国经济呈日本式的长期逆势增长，那么日本的经验就值得我们借鉴了。日本从上世纪90年代开始经济增长一直特别低，即所谓“失去的20年”。日本的国债、地方债，从1980年占GDP的50%增长到现在的250%，也就是说日本的国债速度增长相当快。原因是日本经济长期低迷，而且长期实行积极财政政策。两者逼得日本不得不增税，因为债是要还的。日本现在在增税，消费税税率从5%提到8%，下一步要提到10%。所以，中国的减税只能是短期的，作为应对经济下滑的短期手段；长期性的非税手段不可能，因为土地收入越来越少，否则将面临债务问题。

第三，如果减税，减什么税？现在政府减税主要还是减增值税。实际上，增值税是对消费者的课税，而不是对企业的课税，如果要实施减税，建议减企业所得税。特别是特朗普减税以后，世界各国都要降企业所得税，所以，新一轮所谓的税收竞争还要开展。这种新的税收竞争情况下，我国企业所得税长期维持在25%，越南原来跟我们一样，现在降到20%。东南亚国家全都降了，泰国20%、柬埔寨20%、新加坡17%；英国19%，2020年降到17%。我认为，中国不妨不要降增值税了，因为世界各国的增值税是要提高的，要降就降企业所得税。

减税让企业获益大，征管环境还应优化

生伟（亚信科技副总裁）：我直接从事税务工作有15年了，之前7年在毕马威会计事务所，之后8年在企业从事税务管理、财务管理工作。从企业的角度来讲，近些年，确实感到了国家减轻企业税务负担，为企业办实事的力度，企业受益很大。

亚信属于信息技术企业，最直接享受了国家几乎所有的税收优惠政策。我们历年来都是国家重点支持的软件企业，实际企业所得税率都降到了10%。作为科技型企业，研发费加计扣除，境外技术服务收入免税，研发费加计扣除又从50%提高到75%，包括科技型企业的亏损结转又从5年延到10年，这些都给企业带来了非常大的实惠。

每个企业和个人都是纳税人，个人或是个人所得税纳税人，或作为最终消费者是增值税的承担人。站在企业和个人立场都想少交税，但确实像朱青教授讲的，我们交税是为了支撑国家财政收入，支撑国家的经济运行。这是我们每个人和企业的义务。

理性来讲，不是税减得越低越好，而是越优越好。所谓“优”，一是我们的税制要优，二是对企业的税收征管环境要优。在减税的过程中有许多配套的政策更为重要。例如，前期对增值税从17%降到16%，在企业执行层面有许多问题，比如合同原来是含税收入，这就涉及合同前后执行的税率不一致了。减税过程中，配套政策要一起推出。不要将“好事”落地的时候变成“难事”。

我们减什么税？现在企业都抱怨印花税，除了特殊的证券交易行业对国家印花税的贡献比较大，其他企业对国家财政贡献占很小一部分。但企业管理印花税合规难度、风险非常大。印花税在减税议题上值得讨论。对征管成本高，纳税人遵从难度高，税收贡献小的税种，不是减，而应该直接砍掉。

减税更多的是为企业减事，企业是直接受益的。我们一直说税收法定，就是要求税收政策要明确。企业税务管理实践中，许多税收事项不明确。企业在全国不同地区的同一性质的交易或事务，在各地税务处理却不一样，这给企业造成很大的困惑和遵从风险。

减税的同时，企业的征管环境还要做得更优化，真正减少纳税人从事合规工作的事项，使其更清晰，更明确，更清楚地掌握守法的尺度。美国的税制应该是全世界税务最严的税法管理体系，美国任何一个纳税人或许不知道税务局在哪儿，他知道的就是一个邮寄地址，把税务表格填好寄过去就可以。美国人的守法意识、合规意识强很多。为什么呢？这就是因为法律的威慑作用。政府在给纳税人减税的情况下，还要再配套做好征管环境的优化，树立企业合规的意识，树立税法的威信，让任何一个纳税人不敢越雷池一步，干任何违法违规的事情。

让精准减税实实在在惠及企业

李迎（西门子集团税务总监）：非常有幸作为外企代表参加这次沙龙活动，对于这次减税的话题，我想用几个例子来支持我的观点。总体上，我非常支持朱青老师提到的，减税不是要普遍减，而是要精准减税。

去年9月国务院总理李克强主持召开座谈会时，朱青老师回答总理提问时举例说，我们在餐馆吃饭，按照（当时）我国的税制规定，在堂食当场吃的缴营业税，而打包带走的都要缴增值税。营业税和增值税具有不同的效果。西门子现在也遇到这个问题，业务模式融合了很多综合性的东西，比如生产制造、销售、技术服务、软件开发等。目前增值税税率设置了四档：16%、10%、6%和0%，若要人为地去拆分是16%，还是10%，还是6%，是很困难的。因此，我们认为，税制的设定对于新一代“互联网+”、工业4.0企业带来了一定的困难，人为地做很多的拆分，不符合企业的经营实质。

为什么我们主张精准减税？因为我国有一些行业其实不用再扶持了，需要扶持的是高端装备制造业，这是现在正欠缺的。我们对高新技术企业以及对研发相关的税收减免服务政策都是非常好的。

西门子是一个高新技术企业。2015年因为全球经济不太好，总部曾想直接把中国的研发投入给砍掉了。当年的研发费用不够当时征收高新技术企业税率3%的门槛。于是，我给总部算了一笔账：由于中国政府对高新技术企业的优惠政策，西门子一年在中国投入2亿元搞研发，税务局会把这2亿元通过税收优惠的方式还给企业。后来原计划砍掉的2亿元研发费用立马到位了。外企为什么要把钱拿到中国来投资？财税上的支持对他们来讲非常重要。

还有一个例子是海关代征的关税和进口环节增值税，包括海关需要进行一部分监管的出口退税都是非常重要的考量部分。海关总署每年有关税调研活动，让企业写一份文件，告诉总署需要在哪些税号上降税，最近几年海关总署的批准率大概有80%。每年通过暂定税率减税的大概有700—800条。这种做法很有针对性，企业给数据和分析，政府去评估好坏对错。这样的举措能实实在在地惠及企业。

关于出口退税方面，也希望再多做一些调研和政策征集，看看企业真实需求在哪儿。像朱青老师说的，不用普惠性减税一直减下去，只要暂时性的减税就可以了，能为国家经济发展带来极大的促进性作用就好。

精准减税，明确预期，让减税政策发挥更大作用

樊勇 （中央财经大学财政税务学院党委书记、教授）：刚才有一位企业代表提到精准减税问题，我记得2016年在参加《中国税务报》举办的中国十大税收新闻评选活动中就提到今后的税收政策要做到 “精准减税”。

现在减税有国内外背景，但还不至于出现像上世纪80年代末90年代初那样的全球减税浪潮。从国际上，主要是以减税为主的特朗普税改对各国税收政策形成很大的外部影响。从国内来看，中国目前实体经济发展面临一些困难，尤其是缺乏一定的内生动力；再加上有些国际组织发布的报告，认为中国企业面对的综合税率较高，营商环境中的纳税指标也存在较大提升空间。这些报告反映的内容不一定都客观准确，但也在一定程度上形成了大家的减税预期。很多人认为中国税收政策走向是减税趋势。但我们也看到美国及一些国家并没有较大的减税政策的出台，反而有些相反的现象，就增值税税率来讲，俄罗斯提出要从18%提高到20%，日本增值税型的消费税税率也提出从8%提高到10%。

怎么样减税才能达到最好的效果？中国未来减税的路径或主要措施有哪些可以作为政策储备或方向？从目前税制结构来讲，“营改增”以后，40%是增值税，加上营业税、进口税，这三大税种基本占财政收入的50%多，个税和企业所得税加起来占25%多。如果我国要降税，是不是间接税的比重可以减低一点？现在我国40%是增值税，“营改增”以后，要认真研究怎么降增值税比重，能促进企业脱虚向实，鼓励向实体企业发展。

有专家说增值税是消费税，与生产者没有关系，这和我们国家增值税的具体税制设计有很大的关系。李克强总理在“营改增”时说过一句话：“确保所有行业税负只减不增”，是不是说明我们行业还存在税负过重的情况？国际上一般认为增值税是消费税，是没有中间税负的。我们国家增值税制度有一定的特殊性。一是增值税实行的是凭票抵扣制度，而且凭的是专用发票抵扣，这就可能存在实际抵扣率不足的问题。二是对进项流转采用留抵制度建设。降税率，企业不一定能享受到优惠，因为降税的话，留抵还得承担税负。精准减税一定要考虑企业的实际情况，比如，如何提高企业实际抵扣率的问题。中国上世纪90年代设计留抵制度主要是财政需要，如今既然要减税能不能改革留抵制度？

中国的减税要结合本国具体的行业特征和具体税制的设计，征管环境等都要考虑进来。增值税是我国自1994年开始全面实施的新税种，趋势都是减税，但效果怎么样，还需要细致研究。现在研究基本都说好，既然好还可以一直改下去。有研究认为促进投资增加、就业增加，是好的。然而，这可能与一些纳税人所感觉的并不完全一致，所以，还需要将理论和我们的具体制度好好结合起来进行研究。

税收政策每天都在变化，要么加，要么减，这都很正常。我们现在提的减税不同于一般税收政策的调整，应该是一定规模减税，这就需要比较周全的考虑。尤其是一定规模的减税，还应该在政府预算上有所体现，减的税到底是通过发债还是减支解决，应该有一个计划。这既是财政管理的需要，也给公众一个预期，让政策效应发挥引导作用。

减税要协调好稳增长与调结构之间的矛盾

张斌（中国社科院财经战略研究院税收研究室主任、研究员）：中国这一轮大规模减税作为更加积极的财政政策的组成部分，有两个基本目标。

一是以稳增长、稳预期为主要目的，作为短期相机抉择宏观经济政策的一部分，相当于需求管理层面的减税，更强调减税规模对总需求的影响。在外部环境“稳中有变”的大背景下，减税对宏观经济主要发挥稳定需求的作用。二是在中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下，以供给侧结构性改革为主线的经济政策更强调减税促进创新驱动和结构优化升级。随着中国人口老龄化进程的加快，目前我国正处在新旧动能转化的关键时期。为此，要做好精准减税，采取降低小微企业税费负担，实行对研发投入的税收优惠，降低高新技术产业所得税率等一系列政策。“精准”这个词特别好，一方面减税规模大了，既能稳住总需求，又能精准地调整结构，两者如何能兼顾协调，应该是最好的。

但是，主要作用于需求层面的大规模减税与作为“供给侧结构性改革”一部分的减税的具体目标还是有差异，为了实现不同的目标减税的具体思路和安排也会有差异。要注意区分作为相机决策短期政策的减税和基于税制优化的永久性减税措施。在经济下行压力增加，“稳增长”和“稳预期”的重要性提高的情况下是可以的；为应对短期经济的波动，可以出台临时性较大规模减税政策，规定三年、五年的时效。考虑到税负下降后再回升会有诸多压力，临时性、相机抉择的减税政策和永久性的以税制优化为目标的制度性减税措施，这两者之间如何协调好，值得深入研究。

第二，当前关于减税的争论很多，企业方面总说不解渴，这其中有很多原因。首先减税减的是名义税率、法定税率，实际税负是否下降了要考虑征收率的变化，政府并不能保证所有企业的实际税负都不上涨。如“营改增”后如果原来缴纳营业税的企业实际税负比较低，即使增值税的法定税负低于原来营业税的法定税负，随着抵扣链条的完善和税收征管的加强，这部分企业的实际税负仍有可能上升。此外，社会保险费征收体制改革后，由于税务部门的征收能力更强，可以预见原来未依法足额缴纳社保费的企业的实际缴费会增加，即使通过降低社保费率保证总体费负不增加，但不同企业的费负分布仍会有较大调整。

从产业结构调整升级的角度看，部分污染严重、技术落后的低附加值企业会被淘汰，结构调整的过程是有阵痛的。如果调整的进程比较快，短时间内企业倒闭的比较多，就会产生较大的经济下行和就业的压力。在这个意义上，结构调整和稳增长之间是有内在矛盾的，当前形势下结构调整和“稳增长”哪个更重要，哪个是主要矛盾，这可能要作出判断。

关于当前减税的主要措施，我认为应该首先考虑降低社保费率。短期来看，当前名义费率偏高和征收率提高的问题迫切需要解决，而且降低社保费率对于“降成本”和稳就业都具有重要作用。从长期看，尽管人口老龄化会带来较大的财政支出压力，但我国当前的社保名义费率水平是偏高的。在征收率大幅提高的情况下，如果社保名义费率水平不下降会导致劳动力成本过高，这会进一步加快企业用机器替代人的进程，尽管这意味着生产率的提高，但对就业的影响也应当引起足够的重视。未来，应考虑采取多种措施筹集养老保险的资金，不应过度依赖劳动报酬。

增值税作为中国的第一大税种，从“稳增长”的角度看，短期内降低增值税税率是加大减税力度的必然选择。但从增值税制优化的角度来看，需要研究中国未来长期稳定的增值税最优税率是多少？增值税率的高低以及增值税收入的规模与由支出结构决定的宏观税负水平有密切的关系。如美国、日本的宏观税负水平就显著低于法国和德国。福利水平较高的国家宏观税负水平也较高，增值税税率水平也相对较高。因此，中国未来增值税制的优化要考虑长期财政支出需求，明确税率下调是短期政策还是长期制度优化的一部分，处理好税制优化满足未来财政支出需求的税制改革与当前减税政策之间的关系。

减税要抓住增值税这个“牛鼻子”

许生（中国宏观经济研究院经济研究所财政税收研究室主任、研究员）：在目前国际国内环境错综复杂多变、我国经济稳中有缓、稳中存忧、下行压力加大的大背景下，这里所讨论的“减税”问题不同于近年来围绕供给侧结构性改革而一直在讲的“减税降费”，而是具有特定含义，实质是要讨论在当前背景下，政府是否有必要根据经济景气变化来重新启动和实施逆向经济调节的税收宏观调控。我主要讲四个问题：一是如何客观看待“营改增”的减税效果；二是当前环境下有没有必要重新启动税收宏观调控；三是更大规模的减税减费如何操作、效果如何；四是财政缺口如何弥补。

第一，要辩证看待“营改增”的减税效果。“营改增”全面推开以来，部分企业对减税效果感受不明显，甚至引发抱怨，这是有多方面原因的。除“营改增”后征管效率提高、税负更加公平原因外，“营改增”后原纳营业税行业内部增值税率结构不尽完善是一个重要原因。

根据我个人的研究，要看“营改增”的减税效果，首先需要厘清以下两个方面问题：

一方面，“营改增”在第三产业内部的税率结构是不是合理？如果不合理，就会严重影响“营改增”的减税效果。营业税与增值税纳税核算和计税方法有着根本不同。营业税改为增值税以后，实际是要对第三产业企业的增值额进行征税，而不同于改革之前的对企业销售收入进行征税。企业增值率不一样，将来缴纳的税收是不一样的。理论上讲，增值率越高，所承受的增值税负担就会越重。实际来讲，在原来“营改增”行业中，由于实行过渡期办法，“营改增”税制切换当口是可以达到原营业税和改革后的增值税两种税负基本相等，存在一种等负率。但是过渡期之后，随着企业老项目逐步消化完毕，新项目不断增加，并且不再实行过渡期纳税办法，而是按照规范的增值税计征办法纳税，新项目的增值率越高，它负担的增值税负自然就会越高。另外，由于“营改增”税率设计对增值率相对较低的行业，如交通运输业、建筑服务业等，适用了较高的11%的增值税税率，这就会严重影响“营改增”减税减负的效果，这也是国家将交通运输业的增值税税率由11%下调至10%的基本原因。这是问题的核心。

另一方面，“营改增”后工商业和服务业的税负环境相对更加公平了。增值税是我国最大的税种，与工商业紧密挂钩，“营改增”前一直由工商企业来负担，和实体经济紧密相关。实施“营改增”以后，就把原来缴纳营业税的服务业行业和缴纳增值税的工商业行业放到了同一税制之下。根据我的个人研究，“营改增”前，营业税行业税负是工商业企业实际税负的一半左右。工商业企业增值税最高名义税率为17%，实际税负在8%左右。而服务业行业营业税税率有3%、5%、20%等几档，但实际税负一直在4%—5%左右。改革开放以来，我国服务业之所以能够飞速发展，与一直实行较低的营业税税收负担有关。“营改增”将服务业置于与工商业相同的增值税税制下，使工商业的税负环境变得相对公平，这是统一税制和实现税收公平的需要，要综合辩证看待。

第二，当前形势下适时启动适度税收调控有其现实必要性。眼下减税不是供给侧结构性改革的减税问题，而是短期刺激性政策问题，它是短期税收宏观调控的问题。这与2008年的结构性减税有一定的相似性，但那次的背景和程度与这次完全不同。

金融危机前期，特别是2007年三季度以后连续出现5个季度的经济下滑，2008年前三季度GDP较2007年全年增幅下降3.6个百分点，前9个月CPI同比增速较价格峰值下降4.1个百分点，大大超出调控预期；加之经济周期、宏观调控、特大地震等一系列收缩效应叠加显现，迫使2008年年初开始实施的“适度从紧”政策不得不中途转向。2008年12月，中央决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，结构性减税随之走上前台。

当前，我国实体经济主要指标出现下行迹象，国内投资、消费、出口等主要经济指标均出现下降态势。今年前三季度，GDP增长6.7%，比上半年累计下降0.1个百分点，经济运行稳中有缓、稳中存忧、下行压力加大，不少企业生产经营困难，市场预期和信心受到影响，应当说，出现了一些与金融危机前期相类似的情况，尽管经济下行的程度不可同日而语。从必要性看，适度加大财政政策力度、适时启动税收调控有其现实必要性。

同时，也正是由于当前的经济波动大大低于上次金融危机爆发前期，经济下行趋势尚未脱离合理运行区间，除非有大的不可控因素，预计全年经济增长目标仍可实现，实施大规模刺激政策的必要性并不突出。进一步扩大积极财政政策、进一步减税应以“适度”为原则，应尽力避免大水漫灌式的“强刺激”。

第三，当前减税应将增值税减税作为重点和着力点。减税着力点重点应放在工商业增值税的减税上，同时配之以健全完善企业重组购并过程中的企业所得税制度，并适度降低社保合规费率。

这一方面既是因为增值税是我国的第一大税收负担，另一方面也是落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“降低间接税、提高直接税”的改革需要，同时更是均衡工商业税负和服务业税负、商品税负和服务税负，实现增值税调节中性、促进实体经济振兴的客观要求。我们要紧抓不放，促进实体经济的恢复发展。

第四，具体政策操作和财政缺口弥补。9月初我在《瞭望》上写的“五问积极财政政策”，对现在讨论的热点问题都有一些回应。具体来讲，一是将工业制造业增值税税率继续降低2个百分点，商业、不动产租赁增值税税率一次性降低3个百分点，预计全年可再减轻企业税负超过5000亿元；二是完善资产重组、购并联合中的相关税收政策，建立顺畅的市场主体退出制度，盘活存量，预计可减轻企业税负超过100亿元；三是阶段性适当降低职工基本养老保险、职工基本医疗保险企业缴费水平（分别为2—3个百分点和1—2个百分点），并适当降低灵活就业人员、退休延缴人员以及失业人员的职工医保缴费率；四是对现行12%的企业和个人住房公积金缴存比率适当降低1—2个百分点。预计全年可再减轻企业负担超过7000亿元。

那么，财政缺口怎么办？我认为可以适当地扩大一些赤字来解决。可在年初赤字基础上再追加4000亿元赤字，使全年赤字总规模提高至2.78万亿元，使赤字率保持在3%左右；同时将全国一般预算支出提升至21.4万亿元，使之比年初预算提升1.9个百分点。考虑到全年财政有所超收和追加的赤字规模，可以保障减税后一般预算仍然可以获得平衡。

考虑到征管效率提高和缴费基数相对统一，降低社保合规缴费率后，社保预算会暂时性受到一定影响，但总体影响可控。

税改遵循四个原则：简税制、宽税基、低税率、严征管

李时宇 （中国人民大学财政金融学院副教授）：在谈论减税之前，首先要明确一点，减税的目标是提高经济整体运行效率，提高全体国民长期福利，而不是简单地减少税收。减税是一种手段，并不是最终目标。因此，从税收经济学角度来讲，税制改革的理论目标之一，往往就是要建立一个对经济运行扭曲（影响）最小的税制。一般来说，这样的税制应该满足以下四个特征：简税制、宽税基、低税率、严征管。这也是2003年党的十六届三中全会所提到的税制改革应遵循的原则。这四个特征是中外成功税制改革的经验所在，四者相辅相成，缺一不可。因此，当我们谈减税时不能单纯地看税率调高还是调低，而应该在一个整体框架里面看待税率的问题。接下来我将顺着这个逻辑，对税制改革进行简单的历史回顾和未来展望。

中国改革开放以来的税制改革，可以把1994年作为分界线，分成前后两个时期。1994年之前的宏观经济背景，是国家财政收入占比不断下降，因此，1994年税制改革和之前的历次税制调整，都受制于筹资财政资金约束条件的制约，其目标之一都是要保障财政收入。同时，为应对新的经济现象而开征了不少新的税种，使得1993年的税种个数达到37个，税种比较复杂，征收的漏洞也比较多。总体来看，尽管税种不断增加，税率也较高，但税基比较零散，征管力度不足，这样导致国家财政收入占GDP的比重依然在不断下降，对宏观经济的调控能力也在不断下降。

1994年的税改是一次重要的改革。这次改革在统一税基（即简税制、宽税基）和加强征管（即严征管）方面都采取了很多措施，提高了税制运行的效率。但是给定当时国家财政收入较低，在具体的税制设计上，仍然面临筹集财政资金约束条件的制约，其目标之一也是要增税，保障财政收入。

1994年税改以后，中国的税制主要经历了两个阶段：第一阶段，2003年—2012年期间，完善税制改革阶段；第二阶段，2013年至今，新时代税制改革阶段。这两个阶段的税制改革都带有部分减税的特征。从宏观背景上来看，进入新世纪后，中国税收进入高速增长的时期，税收占GDP的比例不断上升，从1995年的不到10%到2011年的超过18%。这样的宏观背景，为中国税制改革朝着“低税率”的方向推进提供了条件。

因此，在2008年受到全球金融危机冲击和2012年以来宏观经济增长速度逐步放缓的背景下，中国的税制改革都带有部分的减税特征。需要注意的是，中国的减税并不是简单地降低税率，而是同时在宽税基、低税率和严征管上面进行改革。

比如，应对2008年金融危机，流转税类和所得税类都采取了相应的减税措施，以达到刺激和恢复经济的目标。流转税方面，我国在2009年1月1日开始实现在全国范围内的增值税转型，全国实行消费型的增值税。在个人所得税方面，2007年第二次修正个人所得税法时将免征额从1600元提高到2000元。企业所得税实现了两法合并，中国居民企业按25%的所得税税率缴纳企业所得税，降低了企业所得税方面的税收负担。在严征管方面，金税工程二期的实行为增值税转型提供了技术支持。

随着GDP增速逐年下降，2012年下降到 8%，2013年 7.8%，2017年是 6.9%，供给侧结构性改革方案被提出来，根本目标是要提高社会生产力。在流转税类方面，2012—2016年的“营改增”试点并向全国推行。它的减税效应适应了经济增速放缓的宏观经济环境；另一方面，它的专业化分工效率也有利于企业的创新和生产效率的提高，促进供给侧结构性改革。2017年之后，在个人所得税方面，对部分劳动所得实行综合征收，在提高每月基本扣除标准前提下又新增了6项专项附加扣除。这些减税措施使得自2016年开始税收占GDP的比重下降到了18%以下，目前是17.5%。在严征管方面，金税工程三期的执行对税制改革实行信息化支撑起到了重要作用。

总之，改革开放以来，中国税制改革的这段历史很好地反映了税制改革的四个基本原则。展望中国未来的税制改革，应当也要遵循上述四个原则。

“减税的艺术”：要重视纳税人行为的分析

代志新 （中国人民大学财政金融学院助理教授）：政府的减税目的之一是促进消费，拉动内需，但是如果很多企业没有订单，那就没有消费，会陷入恶性循环。

减税不可理所当然地就认为会促进消费。先看一个美国版的减税故事，2001年美国总统布什签署了 《经济增长与税收减免协调法案》，其目的是要刺激日益恶化的经济。这项税收减免法案给美国纳税人以退税形式设定了380亿美元的退税支票，预期人们会花掉这个退税支票。结果发现，很多家庭存起来了。有经济学家研究发现，对整个经济体而言，虽然政府花了好几百亿美金，但是刺激经济的效果并不明显。这是真实美国版的减税故事，其经验教训中国是不是可以借鉴？

从行为的角度来讲，减税也要考虑“面子工程”，行为经济学有个基础的理论，“框架效应”，即相同的内容如果用不同的形式表达出来，可能会导致不同的决策结果。减税可以增加收入，但增加的收入形式不同会直接影响到消费结果。研究表明，如果把减税描述为一种增益的话，可以更容易促进消费。

减税的效果，同样遵循“酒香也怕巷子深”的道理。基于行为理论的研究，我提出如下几点建议：一是减税要最大程度调动广大纳税人参与的积极性，如果公众有参与和表达意见的渠道，则可以提高公众对政府部门的满意度，从而提高纳税人的税收遵从度；二是自己定的规则会更有遵守的意愿，因此，减税规则要经过纳税人充分讨论之后制定，不能闭门造车；三是公众参与还可以感受到其意见被尊重，提高其公平感，以及纳税人的获得感和幸福感。这样有助于激励纳税人建设社会主义的积极性，只有让他们参与进来才有获得感和成就感；四是最终目的还是要提高纳税人的纳税遵从度。尤其是在减税背景下，如果纳税遵从度继续降低，财政负担将会不堪重负。

最后，如何确保减税落到实处？必须要筹划在前。现在只提减税，不提征管。这个关系如何平衡？明年个税的专项扣除实施的话，不可避免会有很多的虚假申报。那么相关的惩罚措施是什么？配套措施能不能跟得上？不清楚！因此，我认为配套措施也可以公开地讨论，也要充分征求公众的意见。宏观微观结合才能更好地找到解决问题的办法。宏观方面我们有很多的研究和判断，但是微观行为层面的研究很缺乏，因此，要从微观层面来研究机制是如何运行的，注重分析企业和消费者对税收的行为反应。承认异质性的存在，避免简单粗暴“一刀切”。政府部门要把税务数据适度公开，这样可以提高专家参与的积极性，从而提出更有针对性的建设性意见。

应明确减税的目的、作用和方式

岳树民 （中国人民大学财政金融学院副院长）：我认为，对于中国的减税问题，有这么几个问题需要考虑。

第一，中国目前持续性减税的可行性和可能性有多大。这些年来，我国的税制改革一直是减税性的。我们应该是结构性的减税而不是持续性减税。党的十八届三中全会提出，要逐步提高直接税的比重，但个人所得税的改革是降低直接税的比重。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及党的十九大报告提出，我们国家全面决胜小康社会和建设社会主义现代化强国，七大战略及六大任务的实现，统统需要财政来安排，这些和持续性减税是什么样的关系，它们之间应该怎样协调。

第二，税收或税种的定位问题。税收政策到底能解决哪些问题，需要在税收政策解决哪些问题，减税能解决哪些问题，这些要明确。这次个人所得税改革要明确目标是什么。

第三，企业难，到底难在哪里。我们现在一讲企业难就减税，就说税负重。目前中美贸易摩擦，中国的制造业特别是出口利润很少，大部分都给了美国。说明我们企业的竞争力太弱，议价能力太差。那么，减税可能无法解决企业的难点问题。

第四，我们减税的目的、对象、作用还不是很明确。减税到底应该采取什么样的方式，在哪个环节，在哪个点上来减最合理？大家谈增值税比较多，那么，增值税到底是不是企业的税负？我们之前说，增值税即征即退，先征后退。企业的增值税税负到底是怎么形成的，到底应该退给谁，如果说增值税是消费者负担的，应该退给消费者。这个问题值得我们思考。

第五，关于税收法律制度设计的规范和征管的规范，税收设计的时候有没有考虑到税制整个运行中的精确性以及运行中可能出现的漏洞。党的十六届三中全会讲到四个原则即简税制、宽税基、低税率、严征管，严征管大部分做到了，低税率小部分做到，宽税基大部分没做到，个人所得税和企业所得税全部把税基缩小了。

关注制度减税、征管增税、环境重税

王冬生（智方圆税务师事务所主管合伙人）：我感觉这几年税收热点持续不断，税收成了一种显学。搞宏观经济学的很多老师也开始讲税收问题了。公说公有理，婆说婆有理，莫衷一是。然而，有很多流行的说法，站在专业角度来看是经不起推敲的。

如何减税？我认为应关注制度减税，征管增税，环境重税。制度是减税的，这点是不能否认的，2008年开始，所得税不断减，增值税不断减。征管是增税的，因为征管手段加强了，税务局内部征管改革了，人情税、关系税的空间小了，尤其金税三期功能非常强大。税负既是客观的数据，一算交多少税，同时也是主观的感觉。产销两旺的时候，交点税无所谓；但当经济遇到困难了，即使交的税少了，也感觉到重。这与环境有关系。

接下来是不是继续减税呢？首先，税收说到底，是社会资源和纳税人、政府之间的一种分配机制。到底是政府多收点还是企业多留点，需要有个平衡点。现在经济发展压力有点大，尤其是金融去杠杆弄得压力有点大，财政减点税是必要的。第二，征管加强了，漏洞少了，为制度进一步减税提供了财政基础。第三，税收是有国际竞争的。如果企业所得税25%比人家高，增值税率比人家高，那么，税收会成为国际竞争的负面因素。大的跨国公司到哪儿投资呢？所以，税负应该继续减。

减主体税种，即增值税和所得税。减税一定要和税制完善结合起来。增值税税制要进一步完善，把贷款利息直接抵扣，是合适的。因为增值税的征收对象是增值额，增值额的组成部分就是工资+利润，除了人工成本不能抵之外，其他的都应该抵。贷款利息可以抵的话，可以降低企业的融资成本，提高盈利能力。

增值税税率是不是适当降一降，变成两档税率，但这两档税率不能差距太大。16%和10%中间找一个，10%和6%中间找一个，低的往上挪一挪，高的往下降一降，这样相对合适一点。如果差距太大的话，有可能导致纳税人长期不交税，低征高扣，纳税额长期是负数。所以，这两个税率差距不能太大。

税收有减有增，不是所有的税都可以减的，把该增的增上来才有利于把该减的减下去。消费税可以适当增税。刚才说减税的艺术，提到“拔鹅毛鹅不叫”，应该做到“拔鹅毛，鹅不但不叫，还感到很光荣，拔得舒服”，到那种程度就行了。

减税中的四大交织关系

郭庆旺（中国人民大学财政金融学院原院长、财税研究所所长）：减税这个话题在社会上、政界和学术界争论得有一百多年了，只不过每个国家面临的各自要解决的问题不一样。这个问题不仅是经济问题、政治问题，也是社会问题，是多方面相互融合在一起的复杂问题。落实减税政策本身其实是一项非常复杂的系统工程。减税在中国有四大交织关系：一是减税和减负之间的交织关系；二是减税政策与税制改革之间的交织关系；三是企业纳税主体与家庭纳税主体的交织关系；四是政府部门效应与民间部门效应之间的交织关系。

第一，减税与减负之间的交织关系。大家都在谈减税，也都在质疑，企业税收负担重不重，它的感觉是否真实。我们用分数来表示，分子就是企业单位或个人单位向政府交的钱；分母就是行为单位的经济实力。这是一种相对感觉，现在大家感觉税负重，是因为分母有问题，经济实力不行了，还是政府强加给分子的税费过多了？分子里，政府让你交的钱，强加的负担可不光有税，还有费、罚、各种捐助捐赠，到底这个分子里感觉到的税收负担重是真正的税收还是各种附加费多。显然中国目前整个税收收入占财政收入的比例一半，大口径的财政收入“四本账”，仅仅是一半。所以，不是税的问题。

第二，减税政策与税制改革之间的交织关系。其实，减税是一种政策，是短期的。讲到税制改革，制度改革的变革可是长期的。之前的改革，我们总是把政策镶嵌在税制改革过程当中，也许是一种艺术，是好事儿，但很可能短期临时的和长期的制度构想是完全不一样的。把两者混杂在一起，交织在一起，所以才出现这个问题。比如污染费，现在改为污染税，负担一下上去了，过去环保部门征收污染费时，欠交了很多。

第三，企业纳税主体与家庭纳税主体交织关系的问题。中国现在的税制大部分是企业纳税主体，谁负担、转嫁多少，这都是疑问，至少表面上是企业交的税。如今的税制改革想让家庭作为主要的纳税主体，这也符合了党的十八大、十九大当中要提高直接税比重的提法。提高直接税比重无非就是让家庭个人多承担税收。问题是，我们有没有到这个阶段？这里面有一个度的问题。

第四，政府部门效应与民间部门效应。我国税制改革要考虑对企业的影响到底有多大，对政府的影响，不光是支出限制的问题，因为有支出约束。企业的问题现在也在讨论，比如 “营改增”，说我们2016年减了6400—8400亿元。若按照减轻8000亿元增值税税负计算，涉及1600万家企业，也就是一家企业平均4万多元。今年准备减负达到1万亿元，到底能达到什么样的效果，更不用说刚才专家说的精准问题。从总数来看，对政府的影响可是非常大。

美国是世界都不可模仿的国家，美国财政负担或宏观税负才33%—35%左右，是发达国家中最低的。但美国可以向全世界发债，别的国家学不来。我们也学不了日本，日本也是最低的，但日本大量向国民发债，内债负担率有200%以上。第三类是欧洲高福利国家，尤其是北欧国家，整个宏观税负占GDP的50%，那也不可学。中国人如果那么高的福利，把14亿人都养懒了。

因此，上述三类国家，中国都不要学。中国在新时代根据自己的经验肯定要走一条自己的路。所以，中国政府的规模还不能太小。总之，中国这种行政体制和税收制度，叫“税政统一，税制统一”。中央政府一说减税，不光减中央政府的税，连地方政府的税也一起减了。比如去年减了9000多亿元“营改增”之后，要五五分成，等于给地方政府减了4500多亿元，地方政府本来日子就不好过，这一下地方政府日子就更难过了。而在中国，政策的落地和实施推动整个经济社会发展，没有地方政府的积极配合与主动作为，什么事儿都干不成。因此，税制改革要处理好这四个交织的非常复杂的关系，要做好系统工程。■