预算绩效管理的“威海模式”——访山东省威海市财政局局长李峰

●本刊记者 周 菲 通讯员 刘国凯

威海市财政局局长李峰

记者：党的十九大报告提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的新要求，将绩效管理提升到前所未有的高度。威海市财政局如何在工作中树立绩效管理的理念？

李峰局长（以下简称“李局长”）：为深入贯彻党的十九大精神，今年我市在全市财政系统组织开展 “绩效管理提升年”活动，以“全面开花、齐头并进、突出重点”为原则，以“夯基础、重规范、提效率、上台阶”为目标，全面推进预算绩效管理工作开展。我们主要从两个方面树立绩效管理的理念。

一方面，构建绩效管理制度框架。把制度建设作为实施预算绩效管理的前提和基础，加强顶层设计，加快构建我市绩效管理制度框架，先后制定出台了《威海市市级财政专项资金绩效管理办法》《关于全面推进预算绩效管理工作方案（2018-2020）》等一系列预算绩效管理政策文件和配套制度。从基础制度到工作规划再到具体操作，对我市绩效管理工作的组织实施、工作模式、保障机制等进行顶层设计和全面规范，通过制度将绩效管理的理念和方法融入到预算编制、执行和监督全过程，为全面实施预算绩效管理奠定了坚实基础。

另一方面，推进预算绩效目标管理。把绩效目标管理作为全面推进预算绩效管理的重要抓手，进一步强化预算单位对绩效管理工作的认知度和参与度。为此，先后组织开展37场、1100余人次的辅导培训，帮助财政、预算部门财务和业务人员进一步树立绩效管理理念，掌握绩效管理工作方法，全面完成了2018年472个支出项目的绩效目标补报工作，并初步构建起各预算单位从履职目标到项目支出的绩效目标指标体系。目前，结合2019年部门预算编制，预算单位正在同步做好绩效目标的编报工作，财政部门也将绩效目标作为预算安排的前置条件，同时借助新研发的预算绩效管理信息系统，真正实现了项目预算与绩效管理的无缝对接，推动项目预算编制、申报、审核、执行、监督等与绩效管理全过程融合。

记者：威海的预算绩效管理新模式有哪些特点？

李局长：威海市财政局紧紧围绕中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》所确定的改革方向，在全面贯彻中央要求的同时，积极探索新思路、新方法、新举措，着力打造预算绩效管理的“威海模式”。

“威海模式”主要有以下两个特点：第一，财政系统全部参与绩效管理，从预算管理科室到综合科室，从市级财政到区县财政，上下联动，全员参与到绩效管理的培训、目标填报、绩效跟踪、绩效评价等工作中来，以《全面推进预算绩效管理工作方案》为统领，以考核办法为抓手，学绩效、讲绩效、做绩效；第二，以项目和政策作为突破口实施预算绩效管理，开展部门整体支出绩效目标编报试点，着力建立全过程预算绩效管理链条，并进一步利用经济运行大数据平台开展政府预算绩效管理探索，构建全方位预算绩效管理格局。

记者：威海的经济运行大数据平台是山东省首个经济大数据成功运行的案例，请您谈一谈这一平台建设的背景及运行情况?

李局长：去年以来，为积极适应新时代经济社会发展对财政管理、政府治理提出的新要求，在学习借鉴先进地区经验的基础上，我们于2017年6月份正式启动了威海经济运行大数据平台建设，着力强化大数据应用，深入挖掘大数据价值，为财政管理乃至政府综合管理提供大数据支持，打造政务大数据应用的新典范。

建设威海经济运行大数据平台，初衷是开展税收保障工作，通过对各部门涉税信息数据的广泛采集和深入分析，为实施综合治税、有效堵塞税收征管漏洞、提高税收征管质量提供有力支持。为此，我们围绕土地二级市场、无形资产交易、药店零售等9个税收重点领域，先后建立起22个数据分析模型，通过对不同来源、不同类型的数据进行深入分析比对，查找、发现税收疑点，并通过经济运行大数据平台导入税务部门的税收风险控制系统，由税务部门以此为依据进行疑点核查，追缴税款，堵塞漏洞。截至目前，依据分析成果，税务部门共查补入库税款12.34亿元。这也是我们在开展政府收入绩效管理方面的积极尝试。

随着平台建设逐步推进，大数据的应用领域不断拓展，功能不断丰富。目前，借助威海市信息资源共享交换平台，我们已实现对全市57个部门、单位业务数据的整合共享，并通过省信息资源共享交换平台共享省级32个部门数据，通过应用网络爬虫技术，从互联网获取其他公开经济数据，已累计归集各类数据5.6亿条。在广泛采集数据的基础上，我们利用大数据平台重点打造了税收保障、绩效管理、经济运行分析和政府决策支持四大模块，并在不同功能模块中建立数据模型，有针对性地分析、利用，服务财政管理和政府决策，目前共建立分析模型43个。具体到绩效管理中，我们以绩效指标为核心，通过数据可视化动态展示、层次分析、风险管理等一系列模型和智能辅助应用系统，从多个层面对资金分配、投入产出水平和效益等开展分析，并借助数据间的互相认证和校验，确保绩效跟踪、绩效评价的结果更加客观、真实、准确。

记者：能否举例介绍一下大数据在威海预算绩效管理中的具体应用？

李局长：我以促进工业企业提质增效政策绩效评价为例，介绍一下大数据在我市预算绩效管理中的具体应用。

一是进行纵向挖潜。利用采集到的340家企业纳税、财政资金扶持、企业研发投入、产业宏观运行、固定资产投资和能源消耗等数据资源，以核心绩效指标和项目管理要素为基础，形成绩效基础数据库。在此基础上，研究不同扶持政策、扶持方式对企业在税收贡献、研发导向、经济效益、自主创新、人才培养、节能减排等方面的作用。逐渐扩大统计企业范围，剔除与财政扶持不相关或负相关企业，数据平台与绩效评价相互支持、相互作用，跳出“为了评价而评价”的思维，破解“财政资金与企业发展相关度低”的难题。

二是进行横向对比。利用文本挖掘技术，收集多个省内外其他地区相同或相近的产业扶持政策，通过对不同政策间的申报条件、支持标准等进行横向对比，分析政策差异，为进一步优化完善政策提供依据。

三是进行合规性审查。利用从相关部门获取的企业资格认证、许可证书等数据内容，可以更加便捷高效地对政策扶持对象的资质进行合规性核查。

四是分析满意度水平。通过对政策目标群体开展社会调研和问卷调查，采集对政策扶持领域、扶持方式、申报条件、支持标准等方面的反馈数据，分析政策服务对象的满意度水平。

五是推动政策优化。通过对上述数据的综合分析，形成综合绩效评价报告，进一步发现政策在扶持方式、扶持力度、政策申报审核等方面存在的问题，并通过绩效评价结果反馈机制，及时跟主管部门进行沟通，并督促做好整改落实，推动完善政策设计，堵塞管理漏洞，合理安排预算，促进扶持政策更加完善，资金使用更加高效。

基于大数据开展绩效评价，其数据来源不再局限于单一地区、单一时间段、单一部门或某一项目，而是实现了多地区、多主体、多时间段关联数据的有效整合，借助数据的多样性突破传统绩效评价模式的束缚，健全绩效评价指标体系，并可从多个角度开展多样化的绩效分析，从而使绩效评价更加全面、准确，也使评价结果的参考价值得到进一步提高。

记者：下一步，在预算绩效管理中的大数据应用方面还有哪些新的思路？

李局长：通过去年以来对绩效管理工作的积极创新和着力推进，我们已经初步构建起了全面实施预算绩效管理的体系和路径，大数据和绩效管理融合得更加紧密，作用也更加突出。下一步，我们将继续落实全面实施预算绩效管理的要求，推进大数据在预算绩效管理方面的应用，重点抓好以下几个方面：

一是建设完善符合我市实际的预算项目库。主要突出三个特征，首先是开放性，每年市人代会批复年度预算后，次年的项目预算编制窗口随即打开，给预算部门更多时间对项目进行评估和论证；其次是滚动性，完善配套工作机制，按照项目的优先顺序与财政承受能力进行匹配，实现项目的滚动排序；最后是分类性，对政府重点项目、信息化项目、办公用房维修项目等通用类型项目，经主管部门论证和绩效前评估后分类入库，并最终建立通用的支出标准和绩效评价指标体系。项目库建成后将与预算绩效管理信息系统、财政一体化平台系统、大数据平台同步运行，做到有机结合、相辅相成，共同构成预算管理的核心技术支撑。

二是进一步优化绩效大数据的获取机制和建设路径。在不断扩大数据采集范围、丰富采集内容的基础上，针对预算绩效管理工作的特点，着力加强专家库、第三方机构库、文献库、案例库等绩效管理辅助数据库的建设，为预算绩效管理提供更加有力的支持。同时，积极推进系统分类的绩效指标库建设，并进一步优化大数据中心的数据抽取、交换和加载机制，做大以绩效为基础的大数据资源。进一步制订面向不同项目、不同类型绩效指标的评价标准，建立绩效标准库。借助丰富多样的数据资源，为大数据与绩效管理的深度融合提供支撑。

三是进一步深化大数据在预算绩效管理中的应用。围绕预算管理、政策和项目管理，通过全方位归集数据、多维度数据分析、多触点延伸核实，不断加强数据关联比对和建模分析，发挥好大数据在绩效目标管理、绩效运行监控和绩效评价中的作用，拓展大数据在预算绩效管理体系当中应用的广度和深度，从而有效优化财政资源配置，提升政府公共服务质量。

记者：在重点项目绩效评价方面，威海有哪些好的经验？

李局长：在重点项目绩效评价中，我们采取了“1+N”的工作模式，即由财政部门主导，选择经验丰富的第三方机构牵头，邀请项目实施部门（单位）、资金管理部门、相关专家和本地第三方中介机构参与，共同组成联合评价小组开展工作，确保绩效评价的全面性、专业性、权威性和高效性。并通过重点评价项目以评带教、以干代训，规范业务流程，形成报告范本，积累业务经验，加快人才培养。

今年，我们会同各预算部门，选取2018年度59个部门的77个项目作为部门自行跟踪项目，并从中确定发改委新旧动能转换资金等10个项目作为财政重点跟踪评价项目，密切关注项目实施、进展情况，对存在偏差的及时进行纠偏、改进。选取2017年度65个部门的81个项目进行绩效评价，并对经信委工业企业提质增效政策等一批资金量大、覆盖面广、社会关注度高的重点项目及政策，实施重点绩效评价。同时，我们结合绩效管理，选取了公交集团和水务集团两个城市公用企业进行了成本规制，为政府合理投入、补贴提供科学依据，促进企业在节能降耗、降低成本和运营管理上更加规范有效。

记者：请您介绍一下在预算绩效管理工作中采取了哪些措施提升工作成效？

李局长：我们从加强绩效结果的运用和加大考核力度两个方面提升预算绩效管理工作成效。

一是加强绩效结果的运用。探索建立绩效结果反馈和整改机制等五大工作机制，充分发挥好绩效结果的作用。通过项目绩效目标管理、绩效跟踪和绩效评价的实践应用，对项目实施和预算执行及时进行纠偏和整改，对问题严重的，暂停或停止预算执行，按照评价结果调整次年预算。积极推进绩效结果公开，明确在自评价报告出具后20个工作日内公开绩效自评结果，并按要求向政府和人大等领导机关专题报告或综合报告重点项目绩效目标、跟踪和评价结果及其整改情况，为科学决策提供参考。

二是加大考核力度。将考核作为推进预算绩效管理工作的重要抓手，制定出台《威海市市直部门预算管理绩效综合评价实施方案》，从预算编制、预算执行等方面对市直部门预算管理进行绩效考评，对考评结果予以通报，并与年度预算安排挂钩。制定出台《威海市市直部门预算绩效管理工作考核办法》，对各部门绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效评价管理工作开展情况进行考核，考核结果报送市考核办，纳入市级机关目标绩效管理考核，提高各部门开展预算绩效管理的积极性、主动性。制定出台《威海市财政局支出科室预算绩效管理工作考核办法》，在财政部门内部形成重视绩效管理、狠抓绩效管理的良好氛围。■