论全面绩效管理中预算体制的选择与改革

●王雍君

王雍君，1962年生于湖南省邵东县。1994年中国社会科学院研究生院毕业，获经济学博士学位；现为中央财经大学教授、博士生导师，中央财经大学政府预算研究中心主任，中国财政学会理事，北京市财政学会理事，2004年入选中央财经大学首批教育部跨世纪优秀人才，自2008年起享受国务院特殊贡献专家津贴，2013年获聘“国家审计署特约审计员”和“国家审计指南专家委员会委员”。主要研究领域为公共财政管理、政府预算和公司财务管理。主要学术著作有《税制优化原理》《政府间财政关系经济学》《政府预算会计问题研究》《公共经济学》《公共预算管理》《中国公共预算改革：从年度到中期基础》等。

预算体制（budget system）因资源配置基础的不同区分为投入预算（input budgeting）、规划预算 （program budgeting）和 绩 效 预 算 （performance budgeting），后者包括产出预算 （budgeting for output）和成果预算 （budgeting for outcome）。公共部门绩效管理的一个关键是：如何选择适当的预算体制以促进财政绩效？考虑预算角色的内在重要性，对这一问题缺失基本关切的研究现状着实令人惊讶。

中国时下的绩效运动出现了绩效管理融入预算过程的积极态势，《中共中央、国务院发布关于全面实施预算绩效管理的意见》①即为最新例证。这与如下理念相一致：如果不能充分发挥预算的作用，全面绩效管理的努力将很难成功。这一命题的正确性无需质疑，但真正的问题在于：预算体制在绩效管理中扮演怎样的角色才是适宜的？角色选择如何与一国特定的制度环境、管理能力结合起来？对于公共部门绩效管理而言，由于制度背景和管理能力因国家而异并且是变化的，没有任何一种预算体制是放之四海而皆准的最优体制。

尽管如此，每个国家或政府仍有必要对特定预算体制作出最优选择。本文在鉴别和比较三类预算体制的基础上致力阐明：将绩效管理融入预算过程理解为“绩效预算——预算拨款与绩效直接挂钩”并不适当，这种理解具有误导性和潜在危害；适当的做法是在改进投入预算的基础上导入规划预算——预算拨款与规划挂钩的预算体制，转向绩效预算的尝试则应十分谨慎，除非一系列相对严苛的前提条件得到满足。

一、第一阶段：改进投入预算体制以促进经济性

19世纪以来，投入预算体制率先在欧洲国家得到发展，此后逐步扩展为全球广泛采用的主流预算体制，并延续至今。即便在那些转向了正式绩效预算体制的国家，也在一定程度上保留了投入预算体制的某些特性。在三类预算体制中，投入预算与绩效管理的关联最弱，绩效预算最强，规划预算居中。主要由于这一原因，投入预算备受批评。尽管如此，投入预算体制改进绩效的潜力仍不应被忽视，这就是促进经济性（economy）。在由3E②定义的绩效管理的常规目标中，经济性为首要目标——作为效率（efficiency）和有效性（effectiveness）的起点与桥梁。只要经济性目标在绩效管理中的重要性被理解和确认，改进投入预算体制以促进经济性，即应被当作促进绩效改革努力的起点，尤其在绩效预算的基础条件通常并不具备的发展中国家。

为理解这一点，有必要对投入预算体制的特征和弱点有所认知。

投入预算采用基于条目 （lint-item）的决策规则，将预算资源配置于反映特定用途的或多或少的条目，比如人事、物品、燃油和维修。有些国家的预算条目甚至超过一千个。投入预算因此也被称为条目预算（line-item budgeting）或者投入导向的条目预算，与绩效导向方法形成对照。概括起来，投入预算体制有两个主要优势：较低的信息负荷——预算过程只需少量信息即可运作，以及通过追踪“谁花钱”和“花在何处”建立起详细的事前控制，后者形成立法机关实施合规焦点的受托责任机制的基石。尽管如此，由于忽视结果导向以及预算过程缺失中期展望，投入预算广受批评。由于没有正式的规划分类，投入预算不能追踪资源被投入到哪些公共规划及活动中。因此，公众（甚至立法机关）只知道政府总体上或大类上花了多少钱，但从不清楚花钱究竟做了些什么事，也无法准确评估政府活动的完全成本和绩效，这也是许多国家回应以规划预算和绩效预算的主要原因。

然而，注意到投入预算并非全然忽视绩效很重要，因为投入（inputs）本身也是重要的绩效要素——节约投入意味着节约资源耗用，这正是经济性（economy）概念的基本含义之一。经济性概念的另一个基本含义是“性价比”。节约和性价比的反面都是“浪费”，这些绩效因子都指向投入本身，涵盖人力、物力与财力。投入既可以财务尺度（货币支出）测量，也可以非财务尺度（人力与物力）测量。与私人支出不同，纳税人为政府的全部支出埋单，公共部门支出浪费的风险因而远高于私人部门。中国一度兴盛的政绩工程、形象工程和其他浪费性支出行为，本质上都是对经济性的背离。鉴于与低成本政府概念十分契合，经济性对纳税人尤其深具价值：给定“3E”中的另外两个“E”——效率（efficiency）和有效性（effectiveness），经济性越高，纳税人支付的财政成本越低。

因而投入预算体制对绩效管理的潜力不应被低估。那种认为只有绩效预算才能促进绩效管理的观点是片面的，在逻辑上也是错误的，并且可能误导改革。事实上，如果绩效管理瞄准的主要目标是经济性，投入预算体制很可能优于绩效导向的预算体制——规划预算和绩效预算，因而转向后两类体制的改革议程并不适当。适当的改革议程应是强化和改进投入预算的财务控制功能，以确保政府开支被置于“必要且适当”的约束之下，并致力避免对效率和有效性的忽视与损害。

二、第二阶段：导入规划预算

在改进投入预算的控制功能取得实质进展的基础上，即应考虑导入规划预算的改革议程。规划预算将预算决策的基本单元从“条目”转向“规划”——定义为旨在促进同一规划成果的若干相关活动的组合。在这里，规划 （program）被当作链接政策（policy）和服务（service）的中介。 全球化和公民中心治理的发展，日益要求公共服务围绕规划和规划结构加以组织，也就是采用横向方法补充或至少部分取代传统的纵向等级制方法配置资源。更一般地讲，规划预算寻求建立新的决策结构取代组织中心的预算制定 （organization-centered budgeting）（Allen Schick，2007），作为对矫正条目预算体制的一个主要不满的回应——与规划本位的配置决策不同，组织本位的配置决策无法证明预算申请的合理性（Balint and Conant，2013）：“生命周期理论假设当一个机构通过了‘最初的生存门槛’（initial survival threshold）（Downs ，1967）并达到成熟，它就有可能无限期地存在，直到慢慢失去它的活力和创业精神，但它仍会以一定的规模存在，并关注于保护其负责的领域……生物模型假设机构度过‘最初的生存门槛’之后，将获得预算的快速增长……党派政治模型假设一个机构获得的得以保持其活力和生存的支持，依赖于它的功能是否符合执政党的优先目的。”

与投入预算不同，规划预算通过将预算决策的基础单元从组织转向规划，使“规划导向的绩效”概念与实践得到促进，其显著特点是作为传统的投入预算和现代绩效预算之间的中间形态。发达国家的预算改革实践表明，在投入预算体制转向正式的绩效预算体制之前，需要有规划结构的初步发展（Carolyn bourdeaux，2008）。

规划预算可定义围绕范围广泛的规划组织资源配置、并与成果相联结的预算体制。成果指实际或打算促进的目的与目标，凡是可能即应量化。规划与规划目标根据政府政策目标确定。作为促使所有参与者将注意力集中于公共支出结果方面的方法，规划预算旨在为改善决策提供一个正规和系统的方法，其参与者包括部门管理者、部长、立法机关代表与公众，而规划通常被定义为“旨在达成某项共同成果 （common outcome）的一系列活动”（Salvatore Schiavo-Campo）。

就包括中国在内的发展中国家而言，规划预算的主要优势不仅体现为实施门槛较低，也体现为规划意识融入预算过程，这是绩效意识弥足珍贵的关键方面。原则上，所有的公共服务均应通过被精心设计和实施规划加以生产与交付，展现全球化背景下公共管理的重要转向——从组织中心到规划中心的转移。这种转向的含义与深远意义很少被充分捕捉，尽管成功并不容易。组织本位到规划本位代表了公共管理的范式转移，蕴含稀缺公共资源应以公民为中心、采用横向方法组织公共服务生产与交付的理念，从而与传统的基于组织（承载权力）本位的等级式治理模式区分开来。中国当前背景下，规划预算对消除碎片化和促进支出整合尤其紧要，焦点是资本支出（capital expenditure）与经常支出（current expenditure）间的整合。

三、第三阶段：转向正式的绩效预算

区分绩效预算的两个版本是有益的，这就是正式和非正式的绩效预算。非正式绩效预算即分析型绩效预算。正式的绩效预算涵盖四个要素：机构使命、规划、规划成果和绩效目标（Anwar Shah and Chunli Shen，2007）。区分正式绩效预算的两个次级版本也是有益的，这就是广义绩效预算和狭义绩效预算。广义绩效预算基于宽泛的规划 （broad programs），加以组织并联结成果 （link to outcomes）。狭义绩效预算仅指最严格意义上的、预算决策直接联结产出与成果的预算体制。规划预算也可视为绩效预算的一种特定形式，以政府政策目标界定的规划分类作为预算拨款的基础单元。自1950年美国联邦政府在世界上首次采用规划预算以来，各种版本的绩效预算被相继开发出来，并为越来越多的国家采用。依其发展脉络，大致有四个版本：20世纪50年代美国率先实施的规划预算、20世纪60年代美国率先实施的PPBS、20世纪70年代美国率先实施的零基预算（Zero-based budget，ZBB）。

一般认为这些早期的尝试并不成功。经过20世纪80年代的深入反思和短暂沉寂后，20世纪90年代又启动了聚集产出与成果的新绩效预算——严格意义上的绩效预算，伴随权责会计在公共部门的应用，新西兰和澳大利亚等成为这一轮更激进的绩效预算版本的先锋。

推动绩效预算兴起的直接原因在于对传统投入预算局限性的反思。早在20世纪50年代前人们就意识到：如果预算体制只是用来分配财政资源和追踪资源的支出，而未关注支出对产出和成果的影响，那么需要作出调整，以便将投入（拨款和支出）与产出及成果联系起来。绩效预算的各种变体都致力于替代传统的投入预算作为配置资源的主要工具 （Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi，1999）。

注意根本区别不是广义与狭义的绩效预算，而是正式和非正式的绩效预算——前者作为分析工具，后者作为决策工具。“分析”和“决策”的差异是根本性的。分析型（非正式）绩效预算旨在绩效信息嵌入预算过程，因为传统的预算过程缺失这些信息，而分析具有很高的自由裁量度；相比之下，决策型（正式）绩效预算原则只能采用单一的分类系统（对应预算科目）配置资源——要么以规划，要么以产出和成果作为决策单元，几乎没有多少自由裁量的空间。

各个版本的绩效预算都包涵相同的基本因子：产出和成果。区分和清晰定义产出与成果至关紧要。产出较易计量，但与绩效的关联弱于成果；成果较难计量，但与绩效（政策目标）的关联更紧密。在机构层面上，产出的可控程度远高于成果。政治重要性或政策优先级也不相同：成果高于产出。主要由于这一原因，在绩效基础的受托责任体制下，机构被要求对产出（数量、质量和成本等）负责，而界定成果通常被视为政治家的责任。概而言之，产出-成果预算——严格意义上的现代版绩效预算的逻辑基础是：紧盯产出、面向成果的受托责任体制（regime）；机构直接对产出负责，并通过投入-产出-成果关系链，最终实现对成果的受托责任。这是绩效预算最重要的特征，要求预算和政府会计系统从主要强调规则导向的控制功能，转向更多强调目标-结果导向的政策与管理功能，而预算过程亦应清晰界定准备、立法机关审查、预算执行以及审计与评估阶段的相关作为（Shah，Anwar and Chunli She，2007）。 另一个先决条件——成本会计亦须被满足，以鉴别产出和成果的完全成本，但很少有政府完整地拥有这种能力（Schick，Allen，2003）。 先决条件也包括法律框架。研究表明，绩效预算的立法对绩效预算的成功至关紧要，对于促进“分析”向“决策”的转化以及避免误读与误用绩效信息尤其如此（Yilu，Katherine Willoughby and Sarah Arnett，2011）。

应注意的是：绩效预算中的规划不同于PPBS中的规划。在PPBS中，规划与特定政策目标的联系是间接的和松散的；在严格意义的绩效预算中，规划的产出与成果直接联结特定政策目标本身。因此，规划预算可以看作广义或宽泛的绩效预算的特定版本；但区别于严格意义的绩效预算——产出-成果预算，目前只有新西兰、澳大利亚、英国等少数发达国家在较大范围内采用。

绩效预算的理论基础是 “以结果换取自由”：管理者（支出部门与机构）应当对结果负责，但为了实现既定的产出与成果，应当享有充分的运营管理自主权。正因为“结果”（产出与成果）和“自由”（放松投入控制）都是针对特定规划而言的，绩效预算便和规划预算联系在一起了。实际上，作为实施绩效预算这一庞大工程的一部分，美国佛罗里达州从2003年开始进行将投入预算转向规划预算的变革，即称为规划基础的绩效导向预算 （program-based performance-oriented Budget）。

四、结语

各种版本的绩效预算都依赖规划结构的初步发展，其中最重要的是在完整的规划结构中确保清晰的“规划目的陈述”。完整的规划结构涵盖规划名称、谁供应、谁产出、谁受益、受益什么这五要素。规划结构亦应包括绩效计量，覆盖投入、产出、成果、影响（im-pact）。影响指结果在多大程度上源于规划实施而改变。计量影响需要识别和分离环境噪声施加的作用，比如天气状况对空气质量的“干扰”有多大。此外，建立基线（baseline）和标竿（benching）也很重要。规划预算寻求建立新的决策结构取代组织中心的预算制定（organization-centred budgeting）。 尽管有许多版本，但核心理念是：支出应依据政府目标 （objectives），而非按机构加以组织和决定。

考虑到实施门槛的差异，中国目前正蓬勃发展的绩效运动的中长期方向，应是从投入预算转向规划预算，之后再转向绩效预算；近期改革则应聚焦改进投入预算体制，尤其应确保促进经济性与合规性（条目基础的支出控制），不应以牺牲效率（包括预算执行中的支出进度）和有效性为代价。认识到正式绩效预算依赖一系列严格的前提条件很重要，包括法律框架和针对产出和成果的分步式成本核算法。在可预见的未来，这些基础条件在中国背景下很难具备，因而本文不建议着手推进这项看似花哨 （有吸引力）但实际上困难重重且很难成功的改革。

尤其重要的是：无论选择怎样的预算体制，一体化的管理机制都不可或缺并且极端重要，否则，预算将无法作为促进绩效管理的有效工具。一体化的管理机制涵盖三个互补的关键因素：一是绩效导向的预算申请、监督与激励，以确保预算资源被优先分配给可带来更好成果的规划与管理者；二是应在预算一旦进入执行阶段即实施全过程的绩效监控；三是应将适当的、绩效基础的奖罚机制植入预算过程以促进规划的有效运作。只要这项三位一体的管理机制缺失，时下的绩效运动即有陷入华而不实的形式主义深渊的高风险。■

注释：

①这一绩效管理的纲领性文件于2018年9月1日发布和实施。参见：http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。

②3E指经济性、效率和有效性三个绩效因子的英文单词的首字母。