环保专项资金绩效审计评价指标体系构建

●杨录强

一、引言

随着我国社会经济的发展，人们所依赖的生态环境受到了不同程度的破坏，环保问题引起了党和政府的高度重视。2017年10月，党的十九大报告中提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度，建设美丽中国。

中央和地方财政每年拨付的环保专项资金在逐年增长。2018年9月中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，《意见》中提出要建立全过程预算绩效管理链条，建立绩效评估机制，做好绩效运行监控，即所谓的“花钱必问效，无效必问责”。环保资金的绩效也需要监督评价，环保专项资金绩效审计应运而生。评价指标体系是审计的基础，但是我国环保专项资金绩效审计起步较晚，评价指标的选择、权重的设定等方面还存在不少的问题。本文从我国审计实务出发，以投入产出法和层次分析法为基础，尝试构建从投入、过程、产出、效果四个方面构建起环保专项资金绩效审计评价指标体系，以进一步改进我国环保专项资金绩效审计工作。

二、环保专项资金绩效审计的相关概念界定

（一）环保专项资金

环保专项资金，是指各级财政安排的纳入预算管理的排污费、排污权专项收入和预算内资金安排的污染防治资金用于行政区划范围内环境保护支出的专项资金。在《2007年政府收支分类科目》中首次设置了211类“环境保护”支出科目，下设环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草和其他环境保护支出等共10款46项。

专项资金使用范围主要包括：重点污染源防治项目；区域性污染防治项目；环境治理推广应用示范项目；环境监管能力建设（限于排污权专项收入安排）；其他污染防治项目。

（二）环保专项资金绩效审计

环保专项资金的使用应接受财政、环保、审计等部门的监督和检查。项目实施单位要对项目绩效进行自我评价，并向环保部门或者财政部门提交绩效评价报告。环保部门或财政部门将对项目实施部门报送的绩效评价报告开展绩效审计评价（也可以外包给第三方），绩效评价结果作为以后年度安排专项资金的重要参考因素。

环保专项资金的绩效审计是专职机构和人员对环保专项资金在投入、使用过程、产出、效果等方面的情况进行审查确认，对其经济性、效率性、效果性、环境性和公平性进行评估的系统过程。环保专项资金绩效审计可以客观了解掌握环保资金的使用情况，促进环保资金的有效使用和管理规范化，为政府出台政策、完善机制、完善管理提供决策依据，也可以为地方政府官员的绩效考核提供依据。

三、环保专项资金绩效审计评价与指标体系的现状与问题

充分认识我国环保专项资金绩效审计评价与指标体系的现状与问题是改进我们绩效审计工作的前提和基础。目前来看，我国环保专项资金绩效审计评价与指标体系的现状与表现出来的问题主要有：

（一）法律法规体系不完善

目前国家层面相关部门制定了有关的法律、法规，如《环境保护法》《预算法》《排污权出让收入管理暂行办法》《中央大气污染防治专项资金管理办法》等。近年来，我国很多省份也制定了省级环境保护专项资金管理办法，比如山西在2016年8月根据《排污费资金收缴使用管理办法》（财政部、国家环保总局令第17号）、《排污权出让收入管理暂行办法》（财政部、国家发改委、环境保护部财税〔2015〕61号）、《山西省省级财政专项资金管理办法》（晋财预〔2015〕70号）和《山西省财政厅关于印发财政专项资金分配职责规定的通知》（晋财办〔2015〕24号）等规定，结合山西省环境保护工作实际，制定山西省 《省级环境保护专项资金管理办法》。

现有法律法规明确了环境目标责任制、部门职责、资金调拨和使用方向以及预算支出考核评价制度。但是，这些法律法规还缺乏操作性强的执行细则，缺乏配套的绩效评价制度，缺乏问责制度，验收标准也是较为滞后。总之，我国有关环保专项资金绩效审计的法律法规体系尚不完善。

（二）缺乏有针对性、操作性强的评价指标体系

自我国开展环保专项资金绩效审计以来，一直缺乏专门的评价指标体系作为审计工作支撑，使得环保专项资金绩效审计长期以来无标准可依，审计评价缺乏规范标准，审计质量无法合理评价。环保专项资金绩效审计常常参考更高层次、通用的评价指标体系作为审计工作依据。通用评价指标体系的结构尚不尽完整，适用性也较低，评价指标的选取设置不能够涵盖整个环保工作全过程。

2011年4月2日财政部印发了 《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285 号），该《办法》明确了绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用等，同时废止《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》(财预〔2005〕86 号)、《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2009〕76号)。

《办法》中的绩效评价指标只是一个财政支出通用的评价指标，并没有具体到环保项目资金绩效审计。因为是通用指标体系，所以在直接产出、社会效益、环境效益和可持续发展等方面只有一级指标。评价指标体系中直接产出评价、经济性评价较多，反映社会效益、环境效益和可持续发展内容的较少，或者不具体。定性指标较多，定量指标较少。在环保专项资金绩效审计实施过程中，一些指标评价指标操作性差，取数较难，大多数都是由主观臆断得出的，缺乏令人信服的事实依据，评价结果不具有说服力。另外，《办法》中给定的权重也是一个参考值，不尽合理。

因此，依据环保资金的使用目标和管理要求，制定科学合理、操作性强的环保资金绩效审计评价指标体系迫在眉睫。

（三）审计人员知识面有待拓展

由于环保专项资金绩效审计专业性较强，对审计人员的知识和能力都提出了更高的要求。审计人员除了掌握管理、财务、审计等专业知识外，还应具有环境保护业务知识。但目前我国审计人员专业知识较为单一，大多是只具备财会知识。因此，很多审计人员无法独立完成环保专项资金绩效审计工作。

四、环保专项资金绩效审计评价指标体系构建原则与方法

（一）环保专项资金绩效审计评价指标体系构建原则

1、合法性原则。环保专项资金是一系列财政支出，其绩效评价必须符合一般财政支出绩效评价的原则和要求，因此，在确定环保专项资金绩效审计评价指标体系时，必须以《财政支出绩效评价管理暂行办法》中确定的通用评价指标为基础。该指标体系是对所有财政支出绩效评价的标准和准绳，具有一般性和通用性，没必要也不可能很具体，但是《办法》确定的评价指标框架是必须要遵循的。

2、目标导向原则。环保专项资金绩效审计评价指标必须以绩效目标为基础。环保部门应科学确定专项资金绩效目标，财政部门组织审核后批复绩效目标，该绩效目标是环保专项资金绩效审计评价的重要基础和依据。当然，在开展绩效审计时，会根据实际情况增加一定的评价指标，但是环保专项资金绩效审计评价指标应与资金使用目标和管理要求紧密相关，其相关度越高，客观性也就越强，做出的评价也更有参考价值。

3、科学性与系统性原则。评价指标体系确定要以科学理论为指导，不能与科学理论相违背，并且要结合实际情况。要把环保专项资金绩效审计评价指标体系视为一个有机整体，选择的指标既要能充分概括反映整体状况，也要考虑到各个指标间的相互影响和作用。比如用投入产出法就要考虑在投入、过程、产出、效果等方面设置指标。

4、现实性与可操作性原则。可操作性原则是指对环境保护专项资金绩效审计评价指标的设定要可以取证和评价，不能取证的不要设置指标。另外，环保资金绩效存在时间上的滞后性，有些社会效果在短时间内是无法显性表现出来的。有些指标看是合理，但是目前存在不可衡量性，如果强行设置指标进行评价，结果则适得其反。因此，指标设定需要和现实吻合，具有较强的可操作性。

5、适应性原则。环保资金是一类财政支出，具体会分很多种，不同种类的环保资金要追求的目标不一样，因此在设置评价指标时要具体化。我国各地区环保重点不一样，地方政府应该根据本地区的实际情况制定适合本地区的环保绩效评价指标和权重。在设置权重时，应根据环境保护的轻重缓急设定相应的指标权重。

（二）环保专项资金绩效审计评价指标体系构建方法

在专项资金绩效审计评价指标设定时，通常会用到投入产出法。投入产出法是研究某对象在投入、过程、产出、效果四个阶段的运行情况，对此加以经济分析并给出合理意见的评价方法。在权重设定时会用到专家意见法和层次分析法（AHP）。

五、环保专项资金绩效审计评价指标体系与模型构建

本文以土壤和水质保护项目为例，构建了较为一般性的指标体系，以供参考。

（一）环保专项资金绩效审计评价指标选择

关于环保专项资金绩效审计评价指标的选择有以下投入、过程、产出、效果四个方面：

1、投入。投入是环境保护项目绩效审计过程中的一个重要环节，主要包括项目立项和资金落实两方面。项目立项主要考察项目立项规范性、绩效目标合理性和绩效指标明确性三个方面。环保专项资金的申请过程和使用中是否符合规定要求，绩效目标的设定是否合理，项目绩效指标是否清晰准确都在其考察范围内。资金落实主要用于反映资金到位是否及时和资金配套率，可设立资金到位率、资金到位及时率、资金配套率三个指标。

2、过程。过程指标主要分为业务管理和财务管理两个方面。其中业务管理指标主要用以反映和考察组织机构和业务管理的健全程度，因此下设组织管理有效性、管理制度设计健全性、管理制度执行有效性、项目质量可控性四个三级指标；而财务管理指标，主要用于反映财务组织机构设置的健全度、资金的使用情况是否规范，环保资金能否发挥应有的作用以及资金流向的监控。因此设立财务组织有效性、财务制度健全性、资金使用合规性、资金预算执行率、财务监控有效性五个三级指标。

3、产出。产出主要关注产出数量、产出质量、产出时效和产出成本四个方面。其中产出数量下设立环保项目目标完成率、项目完成任务量两个三级指标；产出质量着重考察土壤环境质量达标率、水质达标率两个指标；产出时效关注公众对环保项目的满意程度、污染物安置完成及时率；产出成本下设立污染物安置成本节约率一个三级指标。

4、效果。环保资金项目实施的效益包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、社会公众满意度五个二级指标。其中经济效益主要在于促进GDP增长量和增长率，社会效益主要在于居民幸福指数，生态效益主要在于污染土地恢复率和生态多样性指数，可持续影响在于污染土地恢复率，社会公众满意度主要在于公众对环保项目的满意程度。

需要说明的是，在评价指标选取和评价指标体系构建过程中，要充分听取有关专家的意见，并通过与被审计单位的沟通达成一致意见。

（二）基于层次分析法的环保专项资金绩效审计评价指标权重设计

确定评价指标权重一般采用按照层次分析法（AHP）。按照层次分析法的实施步骤，在评价指标初步选取确定后，先构建层次结构模型，并通过专家打分法、德尔菲法等方法获取指标间重要性的专家意见，然后通过手工计算或者利用yaahp①软件等计算机辅助工具来确定每个指标的权重。传统的权重确定一般采用专家赋值法，这种方法带有很强的主观性。层次分析法不把所有因素放在一起比较，而是两两相互比较，减少性质不同的诸因素相互比较的困难，以提高准确度。

在层次分析法下，确定权重有以下四个步骤：

1、构建环保资金绩效评价指标层次结构模型。根据前述对环保资金绩效评价总目标的逐层分解，构建其评价指标层次结构模型，并对三个层次的评价指标进行编号。构建后的评价指标层次结构模型如表1所示：

表1 环保专项资金绩效审计评价指标层次结构表

2、构造环保资金绩效评价指标判断矩阵与层次单排序及其一致性检验。评价指标层次结构模型构建后，就需要确定各层指标的权重。其实确定指标权重就是确定评价指标的相对重要性。要得出每一层次各个指标相对于上一层次指标的相对权重，需将其两两比较，按其重要程度一一评价，并记入判断矩阵中。然后对判断矩阵中的重要程度评价值归一化处理，得到同一层次因素对于上一层次某因素相对重要性的排序权值W，这就是层次单排序。层次单排序能否得到确认，还需要进行一致性检验。一致性指标用CI计算，CI越小，说明一致性越大。例如在环保绩效审计评价指标一级指标——投入、过程、产出与效果相对于绩效审计总目标的权重设定如表2所示。

表2 一级指标对总目标判断矩阵及权重表

3、层次总排序及其一致性检验。在得到层次单排序的基础上，再以上层各指标的组合权重为权数，对本层次各指标的相对权重向量进行加权求和，得出组合权重，即层次总排序，这个层次总排序也需进行一致性检验。环保专项资金绩效审计评价指标体系权重分配如表3所示。

表3 环保专项资金绩效审计评价指标体系权重分配表

表4 环保专项资金绩效审计评价模型

（三）设定评价指标评分标准，构建环保资金绩效审计评价模型

评价指标只是审计目标的分解和具体化，是评价观测点。而要量化评价被审计项目绩效的还需要确定评价标准（或者叫评分标准），即确定被评价项目在评价指标方面的得分依据和标准，评价指标体系加上评价标准才能称得上是绩效审计评价模型。笔者根据审计经验和多方采纳专家意见，初步确定了环保资金绩效评价标准，初步构建了环保资金绩效审计评价模型，如表4所示：

环保专项资金绩效审计实务性强，正如前文所述，评价指标体系的构建和成熟需要实践和时间的检验，不断反复和迭代升级，因此本文所构建的指标体系只是一种探索，本指标体系还需进一步的验证和完善。■

注释：

①yaahp是一款层次分析法辅助软件，它的最大特点是图形化的层次模型绘制和权重的机器计算，极大地提高了量化评价模型构建效率。http://www.yaahp.com/。