预算单位执行财务制度规定面临的风险及应对

◎文/郝永林

一、预算单位执行财务制度规定面临的风险分析

财务工作要在制度规定的架构内依法、依规进行，但在实际工作中，由于存在着制度规定原则性与实际工作多样性、制定规定不明晰、相关人员对制度规定理解不深刻等现实情况，财务人员在具体业务处理上时常会产生一些困惑，拿不准、理解不透，面临着一定的操作风险，继而可能引发或被审计监督部门认定为财务违规问题。

（一）制度规定原则性与具体工作多样性的现实情形，致实际执行不能做到对号入座，存在适用制度规定裁量风险

如，在差旅费报销管理方面，财政部和天津市制定的差旅费管理办法规定了差旅费报销人员范围是单位工作人员，本单位在编的在职人员毫无疑问在此范围内，但对于主管部门从所属基层单位抽调上来从事某一专项工作、或者是组织安排的挂职锻炼人员，能不能在现单位报销（他们的出差行为是与当前从事专项工作密切相关），在制度中并没有明确，其后也没有相关政策解答。再如，同样是差旅费报销管理，办法规定要从严控制出差天数，但如何从严控制，特别是对于返程时间的确定，是在会议或培训结束后的当天、还是转天，并没有一个量化标准，如果偶遇会议或培训结束日为周五，在不发生其他费用的情况下，出差人员是否可以延迟至周日返程，办法没有明确。再如，差旅费报销管理办法只规定了到出差目的地应选乘经济便捷的交通工具，但对出差路线如何选定无明确性规范。在实际工作中，经常会出现因突发临时性出差任务，以及由于季节性原因等，难以订到直达车票、需要中途转车的情形。而对于中转地选择、中转时间限定等具体事项，现办法中没有相应规定。在处理上述情况时，由于难以直接从目前制度规定中找到对应依据，就需要财务人员在现有政策框架内，根据了解的情况、个人经验、甚至惯例等，自行做出自己认为妥当的处理决定。不同的人员对此难免会出现不同的政策解读，因而在具体执行中会有所不同，有的甚至可能会出现政策执行偏差、失误。

（二）制度规定不明晰，致实际执行缺乏操作性，存在适用制度规定依据不充分风险

如，在会议费管理方面，财政部和天津市制定的会议费管理办法规定，四类会议包括小型研讨会、评审会。举办评审会一般需要聘请行业专家，相应会发生专家评审费，而对于评审费的列支渠道、支付标准等，目前无明文规定。再如，市总工会制发的《天津基层工会经费收支管理办法》（津工通[2017]67号）明确，按照工会法、工会章程和国家有关规定，工会经费可由行政经费予以补助。但单位在何种情形下能够用行政经费予以补助、补助标准、单位行政怎样列支、需要履行哪些拨付审批手续、补助的工会经费如何使用等具体问题，在工会法、工会章程等国家有关规定中并无与之配套衔接的措施。再如，本市有个别区的卫计委部门，发出通知，要求区属单位对区内困难户进行帮扶慰问。但慰问金从何而来，具体标准怎样均无明确。由于上述情况的存在，会使预算单位在执行上陷入两难境地，有无所适从之感，若处理不慎，极易引发不合规的财务行为。

（三）制度对同一事项的规定有不同之处，致实际执行产生疑惑，存在执行制度规定选择风险

如，在事业单位取得房租收入管理方面，财政部《政府非税收入管理办法》（财税[2016]33号）规定，事业单位利用国有资源（资产）所有者权益取得的有偿使用收入，属于非税收入，应当上缴国库，纳入财政预算管理。同样是财政部的文件，《事业单位国有资产管理暂行办法》（部令第36号）第二十三条规定，事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。国家另外规定的除外。从目前本市情况看，预算单位普遍执行的是第二种政策。对同一事项，同一政府主管部门内部管理机构所制定的规定是不同的，似有冲突之嫌。而预算单位究竟如何正确适用，目前也没有更加权威性解释。

（四）制度规定因执行人理解问题，致实际执行出现偏离，存在适用制度规定不准确风险

如，在福利费提取方面，《关于改变机关、事业单位工作人员福利费提取办法的通知》（津人工 [1998]18号）规定，福利费原则上以本单位上年人均工资总额为基数按月计提。文件虽然主要说的是改变福利费的计算基数，但实际上也说明了福利费应是先提取后支用。在实际工作中，有的预算单位是按规定的基数、计提比例先计提，然后归集计入“其他应付款”，使用时再从此支付；有的单位则不经过计提这一过程，而是在发生费用时直接列支出，随用随支。这样就出现了对同一政策，各单位在具体执行时出现了不同的处理方式，但正确的处理方式只能是其中的一种。就个人理解，应采用第一种方式，要先计提，计提是为了控制福利费支出限额，严防超支混用。但执行人由于着眼角度、理解能力不同等原因，对有的政策规定产生了似是而非的理解，甚至是对自己有利的曲解，在执行中不知不觉地会与制度规定相背离。

（五）审计、巡察等监督部门，对同一制度规定理解存在差异，有被认定执行制度规定不合规风险

如，《天津市人民政府关于进一步规范“三重一大”决策工作的意见》（津政发[2015]6号）规定：主要领导不得直接分管人事和财务工作。对这一规定怎样理解，即政策本意是什么，不仅执行单位相关人员对此理解有所不同，就是相关的审计、巡察等监督部门对此理解也是不同的。有的监督部门认为一把手不能管理财务，不能在申请经费的申请报告上作审批，不能在财务报销单上签字，否则均是违规。而有的监督部门则认为只要被检查单位有财务审批及报销管理规定，属于大额支出事项履行了本单位“三重一大”决策程序，属于一般性支出按规定权限进行了分级审批，财务报销单经过了经办、审核、分管领导等审核环节，一把手完全可以审批签字。就个人理解，该政策并没有说主要领导不能管财务，而是不要直接审批，不能搞“一言堂”、“一支笔”，凡是重大事项支出，必须经过班子集体研究决定；一般事项支出，必须有相互制衡的审批机制，不能一个人说了算。财务报销签字是审批表现形式，一把手可签可不签，应视该单位内部报销管理规定而定。由于监督检查部门对同一事项制度规定的理解是不同的，对于被检查单位来说，存在着被认定为违规的风险。

此外，有个别规定实施时间较长，如 1995年《天津市人事局关于修改国家机关、事业单位福利费使用范围和有关补助补贴标准的通知》（津人工 [1995]42号）规定了福利费的7项使用范围，其中有的规定已难以适用现在情形，而对当前出现的一些似可以使用福利费支出的事项，因规定未进行修订列明，若自行列支难免会依据不足。此外，有的规定在实际工作中不能得到全面落实，如差旅费管理办法规定各单位原则上不参加要求食宿费用自理的会议和培训，但在实际工作中，时常会接到上级部门下发的会议通知明确要求参会人员自行结算、食宿自理的内容。财务人员如果按文件去 “死扣儿”，有可能影响业务部门开展工作。

二、预算单位减少或避免财务风险的应对措施

做好财务工作必须要全面落实国家各项制度规定，严守财经纪律红线，法规严令禁止的决不能为。预算单位的财务人员要减少或避免执行财务制度规定不合规问题，除了需要政策制定部门制定的制度精准、规范、可操作这一外部条件外，更需要执行人苦练内功，自觉加强业务学习，全面提升综合素质，不断提高政策执行能力。

（一）加强内部制度体系化规范化建设

预算单位要依据国家政策法规、改革发展和管理要求，结合本部门、本单位实际情况，规划构建统一、规范、衔接、有用的内部财务制度体系，分期分步组织实施，对上级部门制定的具有重要指导作用的制度规定，要制定与之配套的具体细则、实施办法，使规定执行更具操作性。在制定内部规定前，要进行充分的前期调研，广泛听取意见和建议，全面、真实了解情况，有针对性地制定切实可行措施。对由部门内部其他业务部门制定的涉及资金使用的管理办法，财务部门要积极参与，明确资金开支范围、标准、程序、手续，避免出现规定出台后难以执行、口径不一等问题。要全面梳理部门内部管理制度，对于与现行国家政策不一致的、实施年限较长的，要及时进行清理，该取消的取消、该归并的归并、该修订的修订，切实增强制度规定时效性、可遵循性。

（二）注重财务制度整理工作

财经制度、规范、办法、细则等是从事财务工作的根本遵循和操作依据。按照我国管理体制，可制定财务制度、规定、规章的部门有国务院、财政部等国家机关、市财政等地方管理机构、预算单位等执行部门，既涉及党委，又涉及政府部门，即使是同一政府部门，如财政部门，又细分为预算、国库、社保、会计、政府采购等内设管理机构，加之财务制度涵盖了会计法规、预算管理、人事劳资等诸多方面，有的制度颁布实施时间跨度较长，因而要全面准确、深入持续地贯彻落实制度规定，就非常有必要对相关制度进行归集、整理，并根据制度调整变化，及时进行补充修订，汇编印制成工作手册，形成“手册式”操作指引，供财务人员在日常工作中随用随查。与此同时，财务人员应增强职业敏感性，自觉养成在日常工作生活中密切关注财务制度规定动态的习惯，随时储备、更新相关业务知识。

（三）提高准确理解制度规定能力

全面准确理解制度规定是落实好规定、做好财务工作的前提和保障。而要提高理解能力，就非常需要提高执行人自身综合素质。因财务是一项综合性工作，如果单单运用财务会计方面知识去理解把握，会就财务论财务，思路窄、角度小、理解力不深入。如果财务人员具备了财政、金融、社保、法律等相关基础知识，具有较强的政治意识、大局意识，视野开阔、思维缜密，就非常有助于正确理解制度、掌握制度、执行制度，从而减少误读、误判，减少执行偏差。同时，财务人员还要自觉接受专业教育与培训，形势在变、要求在变，财务制度规定处在一个不断制定与完善过程中，财务人员一定要增强危机意识，跟上时代步伐，不断用新知识、新技能武装自己，切忌思维停步于以前、工作满足于眼前。各级主管部门，要定期组织开展多种形式的教育和培训活动，帮助财务人员学懂、弄通、悟透新规，准确知晓工作难点及管理重点，做到入脑入心，指导实际工作。

（四）提高全面落实制度规定能力

要严格制度规定，全面落实“正面清单”，对于制度中明确规定了的开支项目、范围、标准，要百分之百不折不扣地执行；对于制度规定中严令禁止的行为坚决不做，不存侥幸心理；对于规定不甚明确，甚至没有明确提及的事项，要把握住原则底线，在充分理解该制度制定目的和初衷的基础上，参照相关规定比照处理，能从严从紧的就要不从宽从松。要及时向上级主管部门和资金管理部门反馈情况，特别是反映在工作中遇到的一些特殊问题，以期得到指导和帮助。要加强与同级预算单位交流沟通，善于吸收借鉴同行管理经验，避免闭门造车，少走弯路、错路。要建立集体研究制度，集思广益，澄清模糊认识，避免误解和产生歧义。要健全内控机制，加强内部审核与监督，形成有效制衡。要养成严谨细致工作作风，严格管理程序和手续，确保制度规定落到实处，执行到位。