日本地方创生交付金对完善天津市财政转移支付的启示

◎文/吴 鹏

一、日本财政转移支付概况

日本的财政转移支付主要包括地方交付税和国库支出金两大类。其中，地方交付税指中央代地方征税后，以一定标准将税收重新分配给地方，用以均衡地区间财力的转移支付制度，类似于我国的均衡性转移支付。国库支出金指中央对地方实施特定事业给予的财力补助，包括国库负担金、国库委托金和国库补助金，整体上类似于我国的专项转移支付。根据资金使用范围大小，国库补助金可进一步细分为一般补助金（含“交付金”）和特定补助金。

二、地方创生交付金的主要特点

日本政府为遏制 “东京一极集中”和地方人口减少趋势，于2014年公布了“地方创生综合战略”，决定从信息、人才、财政等三个方面对地方发展予以支持，力求重新提振日本整体活力。地方创生交付金是财政扶持政策的重点，截至2017年9月已累计安排5600亿日元（约合人民币331亿元），资金拨付对象涵盖全国47个都道府县的数千个地方自治体。此外，与以往的国库补助金不同，新设立的地方创生交付金还具有以下特点：

（一）实行资金竞争性分配

以2014年安排的地方创生交付金为例，中央于2月份向地方印发 “交付金制度要旨”，要旨中明确资金的扶持对象为人才育成与移住、地域产业、农林水产、观光、城市建设等5个领域，且仅用于支持实施具有先驱性的项目，并对先驱性的评价标准作出了详细阐述。各地方政府对照上述资金申请条件，拟定项目实施方案，于当年8月底前上报中央集中审定。同时，由于先驱性的评价标准要求在谋划项目时突出地方特色，从而进一步激发了地方创意，避免了各地恶性竞争和同质化发展。

（二）调动中央地方两方面的积极性

中央政府通过设定交付金申请条件，明确了资金用途和项目类型，既能保障中央政策意图得到有效落实，也有利于对地方项目实施情况进行全程监督。同时，由于中央只是宽泛地明确了资金扶持领域（2014年为地域产业、观光等5个领域，以后年度修改为增加就业、人才引进、工作方式改革、城市建设等4个领域），未对具体项目内容做出硬性规定，很大程度上保障了地方在项目设计、资金使用方面的自主权。

（三）重视绩效目标管理

交付金申请条件中明确要求，所有申报项目须实行“计划—实施—检验—改进”（PDCA：Plan-Do-Check-Act Cycle）的全流程管理，且必须围绕各地“地方创生战略”确立的总体目标，设定具体的分年度 （项目周期一般为5年）、定量化项目“重要业绩 评 价 指 标 ” （KPI：Key Performance Indicators）， 作为验证项目实施效果的主要依据。地方自治体在每个预算年度终了后，对项目绩效开展自评，同时聘请相关领域专业人士开展第三方评价，并将专家意见和项目的KPI达成情况在政府门户网站上进行公开，便于社会公众监督。

（四）设定分类补助标准

从2016年起，按照先驱性要素的完备情况，交付金扶持的事业类型划分为先驱型、横向展开型和隘路打开型。其中，先驱型事业指具备官民协作、地域合作、政策协同等所有先驱性要素的事业，是历年交付金的重点支持对象，单个项目的补助限额为3亿日元。横向展开型和隘路打开型事业具有的先驱性要素较少，单个项目补助限额为7500万日元。通过分类设定补助标准，不仅扩大了获取交付金的项目及地域范围，也有利于激发地方政府谋划先驱性项目的积极性，从而确保实现中央政策意图。

（五）推行第三方论证评审

中央政府并不直接参与地方申报项目的评审选拔，而是根据当年交付金的扶持对象范围，从大学、智库和社会企业等机构聘请相关领域专家组成约15人的评定委员会。委员们按照项目领域分为5组，各组遵照先驱性等评价标准，在对所属领域项目逐一论证评审的基础上，直接确定最终获选项目，以保证项目选定过程的专业性、客观性和公正性。

三、完善天津市市对区转移支付的建议

2017年，天津市预算安排市对区转移支付272亿元，其中一般性转移支付207亿元，占比为76%，专项转移支付65亿元，占比为24%。按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）等文件要求，借鉴中央、外省市和日本的先进经验，对进一步完善天津市财政转移支付提出如下建议：

（一）探索实行竞争性分配

参照财政部 “节能减排财政政策综合示范城市”奖励资金、浙江省振兴实体经济等财政专项激励资金，以及日本地方创生交付金经验做法，通过在市委、市政府确定的财政重点扶持领域新增设立一般性转移支付，或者选取现有执行进度较慢、结余资金较多的一般性转移支付，开展竞争性分配试点。市财政会同有关部门确定转移支付的使用范围、申报条件和项目选拔标准，聘请专家学者或专业机构组成第三方委员会，对各区申报项目进行论证评审并直接确定获选项目。

（二）优化转移支付结构

逐项梳理市对区专项转移支付，对结余结转资金规模较大的项目予以取消或暂停，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，按支出大类归并为教育、文体传媒、社保就业、节能环保、农林水等一般性转移支付。对于适用因素法分配，需要安排转移支付的特定事项，通过在同类一般性转移支付的测算公式和绩效指标中加入相关因素予以统筹考虑，原则上不再新设专项转移支付。

（三）全面推行绩效评价

除均衡性转移支付等不限定用途、直接增加各区财力的转移支付外，其他转移支付要切实推行 “计划—实施—检验—改进”的全流程管理，逐步实现绩效评价全覆盖，将评价结果作为完善相关转移支付政策的重要依据，并与以后年度预算安排、分配直接挂钩。对于实行竞争性分配的转移支付，各区申报项目时必须设定分阶段、定量化的绩效目标，由第三方机构定期对获选项目实施情况开展绩效评价。

（四）着力推进信息公开

细化转移支付预算编制，完善人代会预算报表，主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法、分配结果等。对于实行竞争性分配的转移支付，要及时在资金主管部门门户网站上公开资金申报条件、项目选拔标准、评审委员名单、获选项目信息、绩效评价报告等，全程接受社会监督。

[1]李萍.财政体制简明图解[M].中国财政经济出版社，2010.

[2]持田信树.财下论[M].东京：东京大学出版会，2013.

[3]地方创生综合战略（2015年修订版）[EB/OL].地方创生网http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/info/pdf/h27 -12 -24 -siryou2.pdf

[4]地方创生交付金概要[EB/OL].地方创生网http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/about/kouhukin/#an3

[5]关于公布地方创生先行型交付金先驱事业部分的交付对象的通知[EB/OL].地方创生网http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h27-11-10-uwanosetype1.pdf

[6]关于公布地方创生推进交付金的交付对象的通知[EB/OL].地方创生网http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h28-suisin.pdf

[7]天津市财政局.天津市2016年预算执行情况和2017年预算（草案）[EB/OL].天津财政地税政务网http://www.tjcs.gov.cn/art/2017/2/8/art_43_30104.html

[8]国务院.国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 （国发 〔2014〕71号）[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网http://www.gov.cn/zhengce/content/2015 -02/02/content_9445.htm

[9]宋凯.中央财政资金这样“落地”——财政部“节能减排财政政策综合示范”竞争性评审会议侧记[N].中国财经报，2013-10-18.