供给侧结构性改革背景下的财政政策研究

◎文/岳 凯

一、供给侧结构性改革的背景

2015年 11月 10日，供给侧结构性改革的概念在中央财经领导小组第十一次会议上首次提出。2015年年底中央经济工作会议明确了供给侧结构性改革的重要意义，同时以供给侧结构性改革为核心，部署了2016年经济工作的五大任务：去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。2016年两会《政府工作报告》中4次强调供给侧结构性改革，将其作为做好“十三五”时期经济社会发展工作的重点内容以及2016年重点工作。2016年3月31日，国务院《关于深化经济体制改革重点工作的意见》中将 “更加突出供给侧结构性改革”作为2016年度深化经济体制改革工作的总体要求。

供给侧结构性改革是党中央、国务院基于对我国宏观经济发展态势判断作出的长期安排和重要选择。从中长期来看，我国经济发展长期向好的基本面没有变；经济韧性好、潜力足、回旋空间大的基本特质没有变；经济持续增长的良好支撑基础和条件没有变；经济结构调整优化的前进态势没有变。但从短期来看，全球经济低迷的外部压力依然存在；国内“三驾马车”乏力，增长速度换档期、结构调整阵痛期与前期刺激政策消化期 “三期叠加”的影响加剧，我国经济下行的压力仍然较大。当前我国经济领域面临着一系列不可回避的“病症”：杠杆率高但增长效应递减；房地产与土地财政问题严重；产能过剩严重，拖累银行信贷资产质量；生态环境恶化，发展成本过高；贫富差距拉大、社会问题凸显。如果一味追求经济增长，不仅成本高、效应减，而且会进一步加重经济“病症”。简单地用刺激消费、扩大出口与投资规模等需求侧拉动的手段，对经济增长的边际效用已经呈现递减趋势，无法满足经济增长的需要，经济长期增长亟需关注供给侧的政策手段，经济增长的主要症结在于供给侧而非需求侧。因此，要根治“病症”，就要加大对供给侧政策手段的使用力度，激发微观主体的活力，减轻实体经济的运行成本，提升我国长期发展和经济长期增长的潜力。

二、供给侧结构性改革的思路措施

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出了创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”，为供给侧结构性改革提供了理论指导。供给侧结构性改革的推进，关键是提高经济增长质量和效益，全面提升中国各方面的要素生产力。现阶段，政策着力点在于加大供给侧调整力度上，引导过剩产能供给侧减量和结构调整，达到与需求侧相适应的新水平，实现价格企稳，企业盈利能力恢复，以实现转型再平衡。

2015年12月召开的中央经济工作会议，提出了“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的五大政策支柱以及“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大重点任务。“五大政策支柱”整体融合、有机结合、相互配合，旨在为推进供给侧结构性改革营造更好的环境和条件。宏观政策要稳，就是要为结构性改革营造稳定的宏观经济环境；产业政策要准，就是要准确定位结构性改革方向；微观政策要活，就是要完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力；改革政策要实，就是要加大力度推动改革落地；社会政策要托底，就是要守住民生底线。“五大政策支柱”是保障供给侧结构性改革落地的关键，也是推进中国经济提质增效的重点。

五大重点任务也就是“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。这五大重点任务是一个系统的设计，是推动供给侧结构性改革必须抓住的重点和关键点。“五大任务”的提出既体现了务实作风，又体现了创新思维。从目前情况来看，五大任务取得了阶段性进展，钢铁行业去产能完成全年目标，煤炭行业完成74%，全国待售商品房面积64577万平方米，达到28个月最低；截至2017年6月末，规模以上工业企业资产负债率同比下降0.8个百分点；减税降费新措施预计全年可为企业减负超过1万亿元；2017年上半年生态环保、教育、水利、交通投资分别增长 46%、17.8%、17.5%和14.7%。

三、助力供给侧结构性改革的财政政策

开展供给侧结构性改革离不开财政政策的全面参与。当前财政政策与财政体制改革作为应对我国经济领域发展难题、推进结构性改革的关键内容，对于提升经济长期增长的潜力、推进供给侧结构性改革意义重大。总的来说，财政政策能够通过减少企业的税费负担、降低实体经济的运行成本和支持科技创新等方面，为供给侧结构性改革提供政策资金支持。

（一）继续减税降费，降低实体经济成本

1.加大税制改革力度。一是以“营改增”为契机，继续推进增值税改革，实现所有行业税负下降。二是继续扩大小微企业税收优惠实施范围，逐步对小微企业减半征收企业所得税，扩大固定资产加速折旧范围。三是积极深化资源税、消费税等税制改革，进一步降低生产型企业的税收负担。

2.清理规范行政事业性收费和政府性基金。一是坚决取消无法律依据的收费和基金。二是全面梳理目录内的收费项目，合并分散在不同部门、目的相近的收费。三是切实加强涉企收费的专项清理。

3.扩大对中小企业的融资支持。一是拓宽中小企业融资渠道，研究适合中小企业的新型债务融资工具。二是适度放宽中小金融机构的市场准入，以优惠的条件和较低的利率为中小企业提供金融服务。

（二）加快市场出清，促进产业转型升级

1.多措并举消化房地产库存。一是着力拓展库存房地产使用模式，引导其向创新创业、服务养老、房屋租住、棚改安置用房转变。二是发挥财税政策的消费导向作用，如契税减免、购房补贴、公积金优惠贷款等政策。三是合理建设、分配公共服务配套设施，提升库存房地产市场价值，如将学校、医院、菜市场等设施靠近居住区，将物流、材料市场等设施靠近功能生产区。

2.加大农业、新兴服务业的扶持力度。一是以工业化的思路发展农业，加大资金扶持力度，促进农业的项目化、设施化、企业化。二是扩大对“农业+科技”、“农业+旅游”等模式的补贴和优惠。三是给予特定行业阶段性税收优惠，引导新兴服务业走向“蓝海”，逐步分离出低效率的传统服务业。

3.鼓励工业企业兼并重组和产业转型。一是完善企业兼并重组中资产增值、债务重组收益等税收政策，通过信贷补助、贷款贴息等方式支持重点产业、重点企业的兼并重组。二是加大政策制定和专项投入力度，如重点行业升级改造的财政贴息政策、安排节能减排专项资金等，引导产业转型升级。三是加快制定高污染、高能耗产业的税收制度或准入标准，从环保、能耗、工艺、设备等方面促使传统生产企业淘汰落后产能、削减过剩产能。

4.清理“僵尸企业”。 一是清理、斩断财政给予国有“僵尸企业”的财政补贴、税收优惠。二是研究国有企业改革方案，鼓励国有或社会资本实行宽松的还本付息政策参与国有资本整合。三是加大财政支持 “僵尸企业”职工安置、资产清理、转型转产、技术改造、境外转移等方面的力度，完善退出机制。

（三）鼓励科技研发，推动创业创新

1.加大创业平台投入及补贴力度。一是加大孵化器、众创空间等项目专项建设资金和土地资源的投入力度，降低微观经济主体生产成本。二是给予创新创业企业各项优惠，如入驻费、税收、房租、水电费、小额贷款等项目的补贴或减免。三是开办各类免费的创业培训、讲座，激发社会创新创业活力。

2.完善政策促进科技成果转化。一是建立以高校为科技源头，企业为科技产出的成果转化模式，对高校和企业产学研实施专项补贴。二是加大对技术成果转化项目的补贴和奖励，可考虑按产出成果设置梯度。三是以政府采购为杠杆提升对技术企业产出的支持，如采用预留采购份额、定向采购等措施。四是完善科技成果产出的增值税优惠政策，继续加大研发费用加计扣除的范围和优惠力度。

3.增加政府科技、教育、培训支出。一是优化科技投入的结构，适度向重大项目关键技术、民生、新兴产业发展倾斜。二是增加教育支出，加强技校的设施建设、设备投入、师资队伍，发挥技术人才输送作用。三是强化就业、培训专项资金的使用，以职业技能鉴定中心为主体，以成人大学、培训公司为依托开展各类职业技能培训。

（四）创新理财模式，提升对实体经济支持

1.推广“财政+金融”模式。设立产业发展基金，以市场化运作方式加大资金扶持力度，如为创业创新企业提供低息贷款、信用担保等，并探索采用投入注册资本金、阶段参股等形式扶持新兴产业、转型产业发展。

2.运用PPP模式缓解财政压力。一是运用PPP模式获取社会资金、人力、技术资本和管理水平，让社会资本在参与部分国有企业资产和收益权证券化的过程中，提高公共服务供应效率，如参股供热、供电、污水处理、垃圾处理等项目。二是探索PPP模式缓解地方债务压力的可能性。

3.加强人才引进。一是以地区未来主导产业发展为导向，加大薪酬福利激励力度，引进对口人才，如发放住房补贴、安家费、职务或职称待遇、项目启动费等。二是评价人才引进的产出效应，完善与人才引进相配套的二次激励和淘汰制度。三是依托引进人才发挥集聚效应和传帮带作用，加大培养本地人才的资金投入力度。

（五）加强财政管理，提高资金使用绩效

1.优化支出结构。一是改变各项支出进度考核的旧模式，根据地区发展需要安排各项支出。二是加强科技、教育、培训、就业服务、产业发展、涉农扶贫等项目的专项资金支出，压缩人员、公用经费支出。三是细化上述支出项目的构成，如将科技支出更多地用于政府“科技支出”分类中的“技术研究与开发”、“应用研究”等款目中。

2.加强专项资金预算绩效管理。一是制定各项财政资金投入管理办法和绩效目标，开展绩效评价，特别注重各项财政补贴、奖励资金的使用效率。二是调研各项财政扶持政策的成效，保留产出效应好的政策，停止执行收效甚微的政策。

3.构建地方政府债务管理长效机制。一是做好地方政府存量债务置换工作，优先置换高利率债务，降低政府债务风险。二是改进地方政府债券发行办法，合理确定利率和还本付息方式。三是加强债务风险的监管和预警，规范政府单位和国有企业的各类融资行为。