浅谈行政处罚“双罚制”法律适用——以人民银行金融监管为视角

近年来，随着金融创新带来的乱象更新，人民银行金融监管力度不断增强，人民银行行政处罚“双罚制”工作不断深入正是金融监管趋严的典型表现，行政处罚“双罚制”的突出特征是“既处罚违法单位还处罚作为单位成员的董事、高级管理人员、直接从业人员等个人”，而人民银行行政处罚“双罚制”工作重点就在于规范金融行业内各单位的行为同时强调金融行业的个人执业责任，促进金融行业的健康发展。

一、 人民银行行政处罚“双罚制”工作的概述

(一) 人民银行行政处罚“双罚制”工作的法律依据

根据中国人民银行法第四十六条关于人民银行行政处罚权的规定，行政处罚“双罚制”是基于同一违法行为侵犯双重法益的违法事实既对单位又对个人作出的双重行政处罚行为，法律不仅设置了人民银行对监管范围内的法人单位的行政处罚权，还设置了人民银行对法人单位的董事、高级管理人员和其他直接责任人员等个人的行政处罚权，授予了人民银行合法开展行政处罚“双罚制”工作的法律权限。同时，人民银行法赋予人民银行的法定职责达13项，人民银行履职依据的法律法规、部门规章达70余部，其中近30部行政法规、部门规章设有“双罚制”。结合人民银行具体业务中的行政处罚工作，反洗钱监管工作除依据反洗钱法规定“双罚制”外，在金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法等部门规章中也规定适用反洗钱法设定的“双罚制”。另外，在行政法规层面，征信业管理条例第三十八条也明确赋予了人民银行“处罚单位和处罚个人”的法律依据。整体来看，人民银行行政处罚“双罚制”工作的法律依据主要分为法律、行政法规、部门规章三个层次，以人民银行法为统领，以人民银行履职种类为分类，构建了包括反洗钱监管、征信业监管、金融统计管理等多类业务范畴的“双罚制”监管规则。

(二) 人民银行行政处罚“双罚制”工作的发展变迁

经梳理人民银行行政处罚“双罚制”工作的法律依据，人民银行法在1995年首次颁布时以违法行为确定行政处罚对象范围，处罚对象包括法人、自然人和其他组织，经2003年修订后，正式确立了行政处罚“双罚制”工作的法律基础。随着人民银行各业务专门金融法律法规、规章的出台，行政处罚“双罚制”工作的法律依据随相关监管业务发展而不断完善。具体以征信业监管为例，人民银行2003年正式承担征信业监管职责，《个人信用信息基础数据库管理办法》(中国人民银行令[2005]第3号)作为最早的征信业监管规章未明确显性的“双罚制”，仅在人民银行处罚单位基础上赋予了对单位董事、高管、直接责任人的纪律处分建议权，该罚则实际产生了“双罚”效果，属于隐性的“双罚制”。到2013年《征信业管理条例》实施，确立了“既处罚单位又处罚个人的双罚制”。可见，人民银行行政处罚“双罚制”工作并非自人民银行法修订后就完全确立，也并非完全依靠“上位法高于下位法、特别法优于一般法”的基本法律适用原则来指导行政处罚工作，而是随着人民银行监管职责和监管业务发展的实际需要，伴随专门业务法律法规、部门规章的出台逐步展开的。

(三) 人民银行行政处罚“双罚制”工作的近期情况

自2017年4月习近平总书记在中共中央政治局学习会上明确提出“加强金融监管、维护金融安全”，人民银行进一步加强了金融监管工作，行政处罚“双罚制”工作加快推进。据统计，2017年中国人民银行共对各类金融机构及企业开具罚单903张，罚没金额共计7980万元，处罚内容涉及支付结算、征信管理、反洗钱、票据业务、经理国库、消费者保护等方面。其中涉及反洗钱方面的处罚执行“双罚”最多，228张罚单罚没金额共计4860.81万元，其中双罚罚单128张，占比56%，对负责人及相关责任人的罚款金额高达305.67万元，占总罚没金额6.3%。随着金融监管形势趋严、力度增强、范围扩张，行政处罚“双罚制”工作作为人民银行金融监管的重要抓手，其使用频次越来越多，适用强度越来越大，作用范围越来越广。

二、 人民银行行政处罚“双罚制”工作遭遇的问题

(一) “双罚制”工作依据的实体责任体系模糊

人民银行行政处罚“双罚制”工作依据的具体法律条款多存在于法律、行政法规和部门规章关于法律责任的规定，但各具体规定的条文内容缺乏统一性，法律责任形式不统一，存在多种对个人的追责形式，各追责形式的适用也各不相同，包括警告、罚款、资格处罚、纪律处分建议等，各罚则适用之间的衔接缺乏清晰的脉络。实践中，人民银行开展“双罚制”工作运用警告、罚款罚则处罚个人较多，而纪律处分建议罚则的运用几乎没有，其适用虽有条款，但没有运用规则支持该罚则的落实，属于形同虚设的法律责任。可见，“双罚制”工作依据的法律基础虽然充分，但追责条款的实际适用单一，部分罚则难以适用或者使用法律效果低下，各法律责任之间缺乏秩序，未能形成统一的责任体系。

(二) “双罚制”工作遵循的程序规则适用缺失

人民银行行政处罚“双罚制”工作离不开程序保障，“双罚制”必须遵循《中国人民银行行政处罚程序规定》(以下简称处罚程序规定)，而“双罚制”因对象的双重性必然较“只处罚单位”不同，但人民银行行政处罚的相关规定未能充分重视差异。一是调查取证环节的程序设置不能满足个人违法事实的认定，“双罚制”下的个人违法取证较单位违法取证更困难，虽然处罚程序规定明确了“对违法行为负直接责任的管理人员或其他直接责任人员有义务配合调查取证”，但要求当事人自认违法无疑是困难重重的，人民银行执法人员多采用询问笔录的方式获得相关证人证言等间接证据，以及通过询问当事人来获得当事人陈述的直接证据，而通过此方式收集的间接证据和直接证据往往因片面和主观性难以形成完整客观的证据链，难以认定个人的违法事实。二是中国人民银行行政处罚程序规定中的听证制度对个人的权利保障不充分，结合处罚程序规定“第五章听证”的内容，处罚程序规定重点考虑的涉及单位作为行政处罚对象的情形，而忽略了个人作为行政处罚对象的听证权利保障，“双罚制”针对个人的资格处罚或重大纪律处分涉及行政处罚对象的重大权益未纳入正式听证制度予以保障，只赋予了当事人陈述和申辩的非正式听证权利，造成了听证制度对个人合法权益保障的缺失。可见，随着人民银行行政处罚“双罚制”工作的扩展，现有的各项支持人民银行行政处罚工作的法定程序将受到不小的挑战。

(三) “双罚制”工作应用的自由裁量标准模糊

行政自由裁量权虽是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内为提高行政履职效率而所享有的一定选择余地的处置权，但其行使不当必然会导致行政秩序的紊乱，而人民银行“双罚制”工作呈现出不同的分支机构适用同一法律条款产生的行政处罚结果不尽相同的现象。一是人民银行不同分支机构对同一法律条文的理解与适用不同，如违反征信业管理条例第四十条的理解与适用，人民银行昌吉回族自治州中心支行行政处罚决定书(昌银罚字2017第11号)显示“只处罚单位、未处罚个人”，而人民银行乌鲁木齐中心支行行政处罚决定书(乌银罚字2017第3号)显示“既处罚单位、也处罚个人”。二是人民银行同一分支机构依据同一法律条文进行的行政处罚结果也不尽相同，以人民银行营业管理部依据征信业管理条例第四十条进行的处罚结果比较，行政处罚决定书(银管罚2018第6号)显示“既处罚单位、也处罚个人”，而行政处罚决定书(银管罚2018第5号)显示“只处罚单位、未处罚个人”。可见，人民银行“双罚制”工作应用的自由裁量缺乏统一标准，在违法行为认识上缺乏一致的违法性判断，在法律适用过程中缺乏统一的适用标准，特别是在自由裁量权的应用结果上呈现出在全国范围内各不相同、在同一辖区的上下级机构之间也不相同、在同一机构的不同时间段还不相同的现象。

三、 完善人民银行行政处罚“双罚制”工作的对策建议

(一) 健立“双罚制”工作依据的法律责任追究体系

1.规范金融执业人员的法律责任。根据现行有效的金融法律法规及部门规章规定，全面梳理各项法律责任的内涵与外延，清理相关不规范、不清楚的法律责任，如《现金管理暂行条例》规定的“行政处分和经济处罚”，与行政处罚法明确的“警告、罚款”等不衔接，建议全面梳理各法律法规、部门规章中的法律责任内容，立足金融从业的职业标准规范法律责任的内容，建立统一相衔接的法律责任体系。

2.完善特别法律责任的追究程序。立足法律规定的人民银行与其他监管机构的监管职权，根据《金融统计管理规定》规定的“纪律处分”，完善人民银行建议纪律处分个人罚则的工作程序，疏通落实过程中的通知要求、处理决定、反馈结果等工作环节和流程，防止法律责任的追究流于形式。

(二) 健全“双罚制”工作遵循的程序规则适用体系

1.完善调查取证的规则。结合行政相对方在调查取证中的配合义务和申辩权利，立足调查取证的客观公正要求，在调查取证程序中特别是针对询问笔录等证据可能存在片面、主观的问题，应当确立全面调查、客观公正的原则，进一步规范询问笔录等证据材料采信，禁止执法人员单独开展调查询问，注意被询问人的证言或申辩内容的全面记录和客观展示，以保障调查取证的客观、公正、全面。

2.注重对个人的听证权利全面保障。结合中国人民银行行政处罚规定关于听证制度的设置，个人只能在符合“对其他情况复杂或重大违法行为作出行政处罚决定”享有“应当”的正式听证制度保障，而一般情况下个人均在收到行政处罚告知书后行使陈述和申辩权等非正式听证权利，建议设置在“双罚制”下个人的听证保障机制，以工作指导意见的形式明确涉及个人重大利益的行政处罚属于必须启动正式听证程序的范畴，对个人切身、重大的权益给予充分的程序保障。

(三) 规范“双罚制”工作应用的自由裁量管理体系

1.明确全国范围内法条适用的自由裁量基准。针对全国范围内各省市人民银行“双罚制”适用法律的实践不同，立足人民银行行政处罚的法治统一，建议加强释法工作，由总行出台指导意见处理法律条文的具体适用问题，裁定法律适用中“强制与任意”的纠纷，进一步确定自由裁量的基准。

2.强化人民银行内部行使自由裁量权的管理工作。针对同一领域行政处罚结果和幅度不一致的情况，立足人民银行依法行政行政秩序的稳定要求，建议加快自由裁量权行使标准的统一工作，由人民银行总行牵头组织各业务司局开展各业务领域的自由裁量权行使的统一标准，各分支机构组织建立自由裁量权行使的内部程序约束制度，束紧自由裁量空间，强化合理行使自由裁量权。