辽宁省推进国资国企改革的路径及建议——基于自贸试验区视角

张 欣

(中国大连高级经理学院，辽宁 大连 116086)

2017年4月辽宁自贸试验区正式挂牌成立。与其他自贸试验区相比，辽宁自贸试验区不仅是东北地区对外开放的新引擎，更是国资国企改革的“试验田”。因此，辽宁省如何依托自贸试验区平台，充分利用先行先试的有利契机，以全面深化国资国企改革为抓手完成转体制调结构，提升东北老工业基地发展的综合竞争力，便成为学术界、相关政府部门和企业亟待探索与解决的问题。

1 辽宁自贸试验区的核心任务是体制机制创新

东北地区作为老工业基地，国有经济占比偏高，因此国资国企改革成为地方经济振兴的重头戏，是影响转型升级成败的关键。中央和地方政府相继出台一系列政策文件措施，努力支持、推动东北地区国企深化改革，但效果并不理想。其根本原因在于东北地区受计划经济的影响较为深远，体制机制比较僵化。东北地区的国有企业乃至整个区域经济存在的诸多问题，说到底其实就是体制机制问题。要实现东北经济振兴，不能单纯依靠上基建项目或提供资金扶持等“输血”手段，最根本的是要通过创新体制机制。国务院在2017年3月发布的《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《方案》)中对辽宁自贸试验区规定的主要任务和措施与2016年发布的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(以下简称《意见》)中对东北提出的要求，表述是一脉相承、前后衔接的。二者都着重强调完善体制机制和调整结构作为主要任务，将全面深化改革、扩大开放作为振兴东北老工业基地的治本之策。因此，国家之所以将辽宁纳入自贸试验区试点，就是要通过扩大开放授权全方位地倒逼东北体制机制改革和推动结构调整，就是需要辽宁先行先试，通过体制机制创新探索新一轮东北振兴改革开放的新路径。

根据《辽宁日报》的报道，辽宁自贸试验区自揭牌成立以来已经在体制机制创新方面取得了一系列成果。在积极复制推广上海等自贸试验区经验方面，国家要求复制推广的109项经验做法，目前已落地99项，落地率达90.8%，三大片区自主复制其他自贸试验区改革经验共计64项。经第三方评估，首批29个改革创新案例已上报商务部，涵盖贸易便利化、国企国资改革、区域开放合作等领域，其中13个案例属于全国首创。

辽宁省未来除了要继续在简政放权、放管结合、优化服务、构建良好的营商环境方面下功夫之外，还应积极借鉴前两批自贸试验区的经验，继续发挥先行先试、推广普及的作用，逐步建立起与国际高标准规则体系相接轨的体制机制，大胆试、大胆闯、自主改，形成一批具有自身特色的“辽字号”经验，以更加开放的姿态推动更深层次的改革，以更深层次的改革推动老工业基地更高水平的振兴。

2 继续深化混合所有制改革

国有企业发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措，是放大国有资本功能的有效实现形式，可以促进国有企业转换经营机制，使国有企业更好地融入市场经济，提高国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。如果说国资国企改革是辽宁体制机制改革和结构调整的重要抓手，那么混合所有制改革就是国资国企改革的重要突破口。十八届三中全会之后，从央企到地方国企混改步伐逐步加快。混合所有制改革的关键在于吸引战略投资者，充分发挥不同所有制资本的优势。但是对于以辽宁省为代表东北地区而言，国有经济的市场化程度低、体制僵化与民营经济不发达相伴随。尽管辽宁私营企业、公有制企业主体结构比例达到86:14，但是民营企业体量小、竞争力弱，而且社会上对于民营企业的所有制歧视普遍存在。在这种情况下，民营资本囿于自身资金实力，参与混改大多只能充当小股东，难以形成有效的股权制衡，对完善国企决策和管理机制作用不大。相较于民营资本，外资具有更强的资金实力，但由于投资范围、领域、股权比例等相关政策一直不明朗，对国企混改的参与也非常有限。

辽宁自贸试验区的设立无疑为深化混合所有制改革提供了理想场所。通过稳妥推进自贸试验区内企业混合所有制改革，探索各种所有制资本优势互补、相互促进的体制机制，将有利于盘活国有资本与非国有资本，促进两方相互融合、协调发展。尤其是在自贸试验区内通过实施准入前国民待遇和负面清单管理制度，有助于消除外资参与国有企业混改的制度障碍。目前以大连冰山集团为代表的国有企业，已经在这方面进行了有益尝试。2017年3月，大连冰山集团和东京盛世利株式会社分别出资60%和40%，总投资1.7亿元，在辽宁自贸试验区大连片区成立“大连冰山集团华慧达融资租赁有限公司”。该公司主要从事融资租赁业务、租赁业务、向国内外购买租赁财产、租赁交易咨询和服务等。通过依托大连冰山集团的丰富市场资源以及东京盛世利的金融行业经验，凭借自由贸易区内融资租赁公司的优势，积极开展与冰山集团各成员企业的合作，为冰山集团各成员企业的客户提供灵活多样的融资服务，有效推进了服务产业化，实现由价值链向生态圈发展。

辽宁省未来应进一步完善非国有资本投资自贸区混合所有制企业的相关制度。例如，完善市场准入清单制度，以政府审批的方式，建立非国有资本市场准入的负面清单制度，尤其是对垄断性行业进一步细分，将其中的竞争性业务分离出来，在守住审批底线的同时降低不必要的进入门槛，促使各市场主体在清单之外领域依法平等地畅行；出台辽宁自贸试验区中混合所有制企业的股权结构比例细则，建议可以参考上海对国有企业进行分类管理的方式，采取分类管理的方法，结合具体的行业，按照绝对控股、相对控股、参股等种类，规定好相应股权结构的上限及下限标准，宜控则控、宜参则参，建立起行之有效的股权比例清单制度。

3 持续推进供给侧结构性改革

供给侧结构性改革是辽宁振兴必由之路。作为老工业基地，辽宁经济由于传统产业增长动力不断衰减，传统产能过剩、库存高企的矛盾突出；中高端产业供给不足，体量较小；新兴产业发展缓慢，增长动能尚未充分积聚。这些问题的出现，既有周期性因素，更有结构性、体制性因素，主要矛盾还是在供给侧。因此，必须将改善供给结构作为主攻方向，解决供给与需求结构错配的问题，扩大有效和中高端供给。国有企业作为辽宁实体经济的中坚力量，必须在供给侧结构性改革中发挥带动作用。但是由于国有企业自身的体制机制原因和路径依赖，目前的改革更多是依赖政府的拉动，而作为市场主体的企业，内生动力还不足。

深化供给侧结构性改革，其实质是要更好地激发企业这一市场主体的创新创业活力和改革发展的内生动力，辽宁自贸试验区的设立无疑为此提供了难得的契机。以自贸试验区为平台，通过加强对外开放合作，引入外资、先进技术和竞争机制，有助于开发和拓宽辽宁与其他国家和地区的合作领域，不仅能够为解决产能过剩问题提供有效渠道，同时也将促进产业转型升级和结构调整，推动供给侧结构性改革的顺利实施。目前辽宁已经借助自贸试验区平台，形成了一批改革创新实践案例，特别是沈阳片区以东北制药集团作为国企改革试点单位，探索两级市场化运管体系实现国有企业“瘦身健体”和数字化流程再造倒逼国企体制机制转型的两项创新经验，以及在沈阳机床集团实施市场化债转股推动国有企业改革和“内创业”模式等创新经验案例已经初见雏形。

辽宁未来还应继续依托自贸试验区，在以下两方面持续推进供给侧结构性改革：一是以提升制造业的发展水平为重点，在科技含量高、产业关联度大以及产业链较长的投资项目上加强战略合作，培育产业合作新动能；二是注重新兴业态的培育与发展，不断推进自贸试验区内商业模式的发展创新，激发国有企业的活力和自我改革的内生动力。

4 先行探索国资监管体制改革

党的十八届三中全会对国资监管体制改革提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”的总要求，重点工作是推动政企分开、政资公开、所有权和经营权相分离。辽宁省可谓国资监管体制改革的先行者。2014年11月，辽宁省国资委通过了《省属企业专项改革试点工作方案》，在辽宁省国有资产经营有限公司开展改组国有资本运营公司试点。2015年8月，辽宁成大集团全部股权被划转至辽宁省国有资产经营有限公司，这在当时被认为是地方国资改革开始启动实质性探索的重要信号。

自贸试验区的设立无疑将为辽宁国资监管体制改革提供更多助力。根据《方案》要求，辽宁自贸试验区将“推进经营性国有资产集中统一监管，优化国有资本配置，放大国有资本功能，大力推进国有资产资本化。简化地方国有创投企业股权投资退出程序，地方国有创投企业使用国有资产评估报告实行事后备案。”目前辽宁已经取得了一些成绩，例如建立出资人监管权责清单，规定清单外事项由企业自主决策，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的监管机制；推进经营性国有资产统一监管，所属企业与原主管部门脱钩，并按照“行业相同、产业相近”原则进行重组整合；对国有企业实施分类监管考核，由“政企、政资不分”的管理方式向“统一分类监管”转变等。但是总体而言辽宁省在国资监管体制方面的改革力度还有待进一步提升，尤其是在国有资本运作方面还有很多工作值得探索。

建议辽宁省充分利用自贸试验区这个平台，进一步加强国有资本投资运营模式方面的改革。例如，在自贸试验区内创建国有资本投资运营公司，发挥试验区内以备案制为主的境外投资管理方式的优势，创新国有资本投资运营模式，开展多种形式的对外投资合作，充分利用国际国内两个市场两种资源，优化国有资本配置，提升投资回报；借鉴自贸区“负面清单”模式和淡马锡的“一臂之距”特点，进一步创新监管授权的“负面清单”机制，制定专门针对国有资本投资公司和运营公司的履职规章，重点管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报，进一步深化政企分开、所有权与经营权分离；坚持功能性定位和市场化运作相结合的发展导向，重点加强国有资本投资运营公司的董事会建设，进一步理清国有资本投资运营公司与国资监管机构的界面关系。

[1] 张翼, 武欣玲, 许芳晴. 福建自贸区国有企业混合所有制改革多元化实现机制探讨[J]. 福建师大福清分校学报, 2016，(3):41-48.

[2] 姜伟. 辽宁自贸试验区建设要突出自身特色[N]. 辽宁日报,2017-03-02(007).

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