城市社区公共文化服务体系完善路径研究

张磊

[摘 要]随着新时代社会基本矛盾发生转变，其特征生动地反映在城市社区公共文化服务供需之间，同时对城市社区公共文化服务体系建设提出了新要求。在治理理论背景下，从“多中心治理”视域探寻城市社区公共文化服务体系构建的具体路径，有利于构建起多元主体协同共治的治理局面，形成多元主体深度交融的体系与机制，从而平衡公共文化服务供给的质与量，有效化解公共文化服务的供需矛盾。

[关键词]城市社区 公共文化服务体系 多元主体 多中心治理

一、问题的提出与案例选择

公共文化服务体系建设作为当前政府工作的重点，在党的十九大报告中得到进一步明确：完善公共文化服务体系以推动文化事业和文化产业发展。城市社区作为我国公共文化服务建设的重要场域，构建现代化的城市社区公共文化服务体系是立足于大力推进新型城镇化进程，以及全面建成小康社会伟大实践的一项民生事业，是新时代背景下提高城市社区居民素质和生活质量，建设社会主义文化强国与构建和谐社会的重要工作。

随着城市居民社区归属感和参与感日益增强，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”在城市社区公共文化服务供给与需求之间得到充分体现。长期以来，政府在公共文化服务生产与供给中的“大包大揽”已经无法满足城市社区居民的需求。当前，现行的公共文化服务体系与实施路径尚不完善，“政府机制”特色鲜明的固有体系难以有效回应需求的多样性，进而诱发了城市社区公共文化服务供给与社区居民需求之间的严重失衡。

重庆市北碚区于2013年7月成功获得第二批国家公共文化服务体系示范区创建资格，截至目前取得了一系列重要进展：建成“一刻钟文化服务圈”，率先在重庆市编制了《北碚区公共文化设施布局规划（2015—2020）》，建成“碚壳”公共数字文化综合平台和全国首个数字文化馆。北碚区作为示范典型，其公共文化服务体系建设取得的成果具有借鉴意义，而建设过程中暴露出的现实问题同样具有典型性：公共文化服务体系中各个主体之间的行动机制及其现实路径依然遗留了政府一元主导模式中的固有顽疾，阻碍了现代化城市社区公共文化服务体系的实现。

二、理论基础与价值取向

公共文化服务体系是政府主导、社会参与形成的普及文化知识、传播先进文化、提供精神食粮、满足人民群众文化需求、保障人民群众文化权益的各种公益性文化机构和服务的总和[1]，本质上体现的是多元主体在公共文化服务产品生产、供给与监督过程中的合作关系。主要涵盖六大方面内容：公共文化服务的主体与客体；相关政策引导体系；制度保障体系；组织行动体系；生产供给网络；基础设施网络。在多中心治理大行其道的背景之下，城市社区公共文化服务体系构建理应回应多中心治理的主张与内在逻辑[2-3]。

“多中心 ”一词最早由迈克尔·博兰尼提出，其初衷是为了通过对比“自发秩序”与“集中指导”以凸显自发秩序的合理性，继而明确社会治理在何种限度范围内能够得以实现[4]。奥斯特罗姆夫妇基于这一认识，将“多中心”与“治理”糅合，通過“竞争性”与“合作性”的融合，进一步拓展了博兰尼所说的“自发秩序”的边界与深度。多中心治理的实质在于：多个权力中心和组织体制遵循“合作—竞争—合作”的逻辑治理公共事务与提供公共服务，核心在于反对权力的垄断和集中，倡导多元主体共同参与基础上的权力分散与管辖交叠。这也昭示了在国家秩序与市场秩序之外糅合了社会秩序的多中心秩序意义。归结起来，多中心治理理论的优势集中体现为以下几方面：第一，多中心治理的主体结构是多元化的，即政府、企业、社会组织、个人基于各自的主体意识、利益诉求与行动逻辑而形成的多元主体结构；第二，多中心治理的运转机制包含了“政府机制”、“市场机制”及“社会机制”在内；第三，多种治理的价值追求在于满足多样化的公众需求、实现公共利益的最大化[5]。

城市社区公共文化服务体系是多元主体共同发挥作用的公共行动体系，“政府失灵与治理能力的有限性”作为理论前提，与实践成效召唤着政府以外多元主体的有效作为，以及由此构成的遵循多中心治理逻辑的行动机制：多中心治理和管理方式和手段的多样化；强调管理对象的参与，形成多元主体之间、各层级之间的互动模式；提倡相互合作过程中各主体之间的平等，用协商的方式代替单一的行政方式或市场方式[6]。

三、案例透析：城市社区公共文化服务体系的主体困境

2016年，北碚区被正式授予“第二批国家公共文化服务体系示范区”称号，调研与访谈资料显示，北碚区城市社区公共文化服务供给中，政府一元主导存留的固有顽疾导致了主体结构、政策体系、制度保障、行动机制、生产供给网络和基础设施等方面的现实困境。

（一）服务主体专业化不足，服务效率有待提升

如表1所示，相比教育、卫生事业，文化类非私营单位从业人员明显短缺；与此同时，北碚区各城市社区设立的文化站（中心）专门从事文化工作的人员总量不足，人才队伍素质参差不齐。工作人员大多都是兼职，有的甚至身兼数职，工作专业化程度与效率难以保障。一方面，存在着学历偏低、年龄偏大、缺乏特长等情况；另一方面，人才队伍结构不均衡，即专职人员与志愿者队伍比例不协调，尤其是志愿者队伍在数量和服务力方面均存在不足。

（二）政策引导稍显乏力，发展方向有待明确

如表2所示，在政策制定方面，2012年以来的相关政策体系主要是基于国家、重庆市、北碚区层面的总体指导，针对城市社区层面的政策设计还十分薄弱，在具体机制方面有所欠缺。在政策实施环节，虽然政策宣传在政府内部通达有效，但是针对居民、非政府组织、企业等主体的宣传出现了渠道不通畅、选择性执行等无效现象。

（三）制度规范相对不足，制度环境亟待优化

一方面，由北碚区文化委指导，文广新局牵头制定的规范性制度尚未形成体系；另一方面，文化馆、图书馆、博物馆和美术馆等单位以及广大群众艺术团体谏言渠道不通畅，相关企业、社会组织以及专家学者参与程度不足。另外，关于主管部门各自的职能与责任、多元主体的角色定位都缺少明确规定，这最终导致了各主体之间存在职能交叉、责任界限模糊、参与主体地位不明确等问题。

（四）各自为政现象明显，整体协同有待提升

从区文化委到区政府下设的宣传、文明办以及民政部门，相互之间缺乏科学的规划与有机协调。同时，权力高度集中于区一级的主管部门，街道办因未得到充分授权，从而无法进行针对性地指导与监督；各街道办之间存在沟通不畅、利益博弈的问题，加上财政经费保障不足，各个街道办的指导监督功能只能在十分有限的范围内发挥作用。再者，城市社区自发性的、志愿性的组织或团体虽然具备其组织优势，但因缺乏稳定的经费保障和协同治理的机制与氛围而无法发挥稳定持久的作用，通过表3、表4所示的横向对比便可见一斑。

（五）服务手段陈旧单一，产品供给效率不足

调查显示，北碚区城市社区居民更倾向于参与诸如广场舞、文化艺术作品展览、合唱活动的各类集体性文化活动，而非传统的以读书看报等形式的活动。而现实是文化类企业和社会组织数量远远不够，供需矛盾突出。如表5所示，重庆市的文化类社会组织相较于沿海发达地区以及四川省差距明显，规模以上文化制造业企业发展情况同样如此。如表6所示，相对于其他区（县），北碚区的文化类企业数量严重不足。此外，社区居民的需求并没有得到充分体现，出现了活动形式单一、活动举办了却无人问津的局面。

（六）基础设施分布不均，服务精准性不足

一方面，北碚区体育馆、北碚区文化馆、卢作孚纪念馆都临近朝阳正码头，这为芦沟桥社区和解放路社区提供了方便。但是对于距离较远的城北社区、缙云社区而言，其便利性大打折扣。另外，区美术馆、灵芬艺术馆、民间工艺美术社均分布在城南，城北仅有重庆人文美术馆。另一方面，城南的社区虽然能够较为方便地享受诸如文化馆、博物馆和图书馆之类的文化服务，但反而是广场舞一类的服务形式受众群体更广。由于大部分财政资金投入到大型场馆的建设中，而文化企业孵化明显不足，偏离了城市社区公共文化服务体系中企业的价值定位。

通过以上分析，我们发现：北碚区城市社区公共文化服务体系现代化建设进程缓慢的主要症结在于，公共文化服务体系建设仍然是以“全能型政府”理念为导向，遗留了“政府一元主导供给模式”的固有缺陷。一方面，政府无法准确把握居民需求，其他主体的缺失造成了政府社会资源动员能力的不足，导致供给效率低下；另一方面，“大包大揽”的惯性使得资源有限性、政府能力有限性与社会需求的无限性之间的矛盾进一步被激发。归结起来，其根源在于政府一元主导的惯性，从而带来了一系列连锁反应：在人才队伍专业化培养、政策体系设计、制度中的责任归属、组织行动的动员机制、服务供给方式以及资源汲取等各个环节，由于社会主体的自主性没有得到充分发挥，最终导致了以上环节中政府行动乏力、协同治理效率低下。这也是北碚区城市社区公共文化服务体系建设进程滞后的具体原因。

四、多中心治理：完善城市社区公共文化服务体系的现实选择

（一）优化人才培训主体结构，保障公共文化服务质量

一方面，針对北碚区、街道办和社区居委会各层级现阶段有限的文化人才队伍实施分层、分阶段的培训。充分发挥西南大学、重庆师范大学、重庆青年职业技术学院等高校在资源禀赋以及资源动员方面的优势。释放区级人才骨干的带动效应，通过区级人才骨干带动街道人才骨干进而指导社区人才骨干的方式，建成各层级紧密相连的人才骨干队伍联动体系。

另一方面，提供志愿者技能培训，发挥志愿组织与志愿者队伍的主体服务功能。第一，采取宣传和表彰形式，提升志愿者队伍的社会认可度；采取专职与兼职相结合的方式以激发社会积极性。第二，利用西南大学具有专业知识和技能的师资力量，提供一对一和一对多的培训服务以完善人才队伍理论知识结构，提升专业服务技能。第三，发挥文化名人参与公共文化活动的带动作用和示范效应，提供艺术指导与培训的作用。

（二）疏通政策制定的参与渠道，激发多元主体的积极性

首先，在政策制定过程中，以城市社区实际调研为支撑，做到有的放矢，决策程序上遵循民主原则，提高社区居民代表、企业代表、非政府组织代表的决策参与度，发挥民主监督的作用。其次，针对文化企业孵化、文化类社会组织培育等薄弱环节制定专门政策，增强政策的针对性，提高政策可行性。再者，进一步将征求民意、政策设计、政策执行、政策监管和反馈评估集成到公共文化数字服务平台，不仅可以创新执行形式，而且保障了政策执行的效果。在执行政策过程中，强化政策执行监督，加强监督主体能力和监督机制建设，把监督结果作为政策评估的重要参考。

（三）明确多元主体的权责归属，凸显多元主体的自主性

第一，转变北碚区政府一元主导的城市社区公共文化服务供给模式，将管理、生产与供给责任委托给企业、社会组织与个人的同时，明确政府的监管责任。逐步实现服务供给的市场化和社会化建设，完善外包和合同管理制度。将政策咨询业务外包给辖区内的高校专业团队或决策咨询公司，将人力资源的培训和开发与高校专业建设相结合、基础设施外包给资质合格的企业进行建设，管理职能委托给非政府组织。第二，公共文化服务主管部门应该建立起严格的“权力清单”和“责任清单”制度，明确区文化委、民政部门、文广新局以及街道办、社区居委会的权责归属，形成区文化委指导、民政部门和文广新局协同、街道办和社区居委会实施的机制。

（四）完善统筹协调机制，释放城市社区协同治理效力

一是管理上的协同，即政府只负责适合自己管理和能够有效管理的范围，管不了和管不好的交给非政府组织管理，发挥这些组织的专业优势；二是服务上的协同，即积极推进社区公共文化服务的社会化与市场化，通过政府机构与非政府组织、企业单位签署委托协议来提供公共文化服务，实现监督、生产与供给的分离；三是治理上的协同，即面对城市社区公共文化服务领域产生的问题形成政府文化管理机构与非政府组织、企业、社区居民共同应对的模式，社区居民行使监督权，提供需求信息并反馈意见，社区居委会和街道办负责汇总各个社区层面的相关信息，上报北碚区政府文化管理机构。

（五）拓展多元主体参与范围，培育社会参与网络

一是引导社会主体合法有序地参与资金投入环节，即充分利用企业和民间资金的优势弥补政府财政的不足，允许企业、个人对城市社区公共文化服务体系建设进行投资。二是事业单位、企业、文化名人参与人才供给，即允许北碚区范围内的西南大学和重庆师范大学等高校、具有合法资质的文化企业、文化名人利用自身的社会资源为城市社区公共文化服务提供专业培训、专业人才培养和人才引荐。三是政府与企业、非政府组织签订业务承包与基础设施建设方面的协议，将具体产品和服务的生产与供给从政府活动内容中剥离，而集中精力做好市场秩序的监管、产品和服务的验收等工作。

（六）发挥多元主体资源优势，提升基础设施服务效率

一方面，将国家层面和地方层面公共财政支出中文化事业支出增量投入到城市社区中，合理偏重于基础设施较为落后的龙凤桥和东阳街道，通过完善政策、制度和法律以激发企业和个人的投资热情，政府可以采取税收优惠的方式鼓励企业与社会组织捐赠，同时监管工作以保证资金使用效率。

另一方面，整合北碚老城区老旧社区的露天广场和庭院等场地资源，推动辖区内机关和企业单位设施资源的共享，采取选择性地分时段向社会开放西南大学、重庆师范大学、重庆青年职业技术学院等高校以及中小学文化活动场所及设施。

五、结束语

伴随我国新型城镇化加速推进，城市社区居民的公共文化需求呈现出多层次、多样化趋势，且供需矛盾十分突出。在多元治理大行其道的背景之下，笔者基于北碚区城市社区公共文化服务体系建设中政府一元主导这一困境产生的根源，力求准确识别建设过程中存在的多元主体参与不足以及主体资源利用不充分等现实问题，探寻出符合多元治理价值导向的现实路径。我们坚信，城市社区公共文化服务体系的完善必须基于不同社区自身的阶段性特点而展开，而顺应多元治理的价值诉求以准确回应现实需求同样是应有之义。与此同时，基于此建成的城市社区公共文化服务体系的同样存在不足之处，“多中心”如何回应“无中心”的批判？“共治共享”的治理格局中多元主体的责任与功能如何准确界定？这一系列问题都将是后续研究的重点。

参考文献

[1]闫平.试论公共文化服务体系建设[J].理论学刊，2007（12）：112-116.

[2]吴理财，贾晓芬，刘磊.以文化治理理念引导社会力量参与公共文化服务[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2015，48（6）：85-91.

[3]李旺珍，吴理财.试析现代公共文化服务体系的内涵与特征[J].理论月刊，2016（5）：144-147.

[4]迈克尔·博兰尼.自由的逻辑[M].长春：吉林人民出版社，2002.

[5]孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建構[M].南京：江苏人民出版社，2008.

[6]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[7]北碚区统计局.北碚区统计年鉴2016[Z].2017.

[8]重庆市统计局.重庆市统计年鉴2016[Z].2017.

[9]国家统计局社会科技和文化产业统计司.中国文化及相关产业统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016.