基于产业发展的地方财源建设研究——以杭州为例

文 万强 郭顺利 魏蜀华

财源建设，是各级政府通过合理配置或引导社会经济资源，培育、涵养、壮大财源规模，优化财源结构，完善财源体系，提高宏观效益，促进财富增长的一种建设行为。其根本目的在于实现财政增收，形成规模和效益的有机结合，以及经济和财政的良性互动。本文通过对杭州市地方财源发展情况的调研分析，揭示新常态下财源发展的新形势，进而寻求对策，为财政收入可持续增长和经济社会协调发展提供决策参考。

“喜”与“忧”：当前杭州财源发展的新形势

当前，我国经济呈总体平稳、稳中有进、稳中提质的态势，“一带一路”、长江经济带等重大国家战略深入实施，为杭州经济社会发展提供了坚强后盾、广阔舞台。杭州正处在放大G20峰会效应、加快城市国际化建设、推进供给侧结构性改革的重要历史机遇期，地方财源健康可持续发展有前述众多良好基础，具备较多有利条件。

根据《2017年中国市级政府财政透明度研究报告》，杭州在295个地级及地级以上城市中排名第三，仅次于北京、广州，并连续两年获得全国纳税人满意度调查第一名。近年来，杭州创业创新氛围浓厚，对企业、优秀人才吸引力不断增强，企业生态活跃。2014～2016年，杭州创业项目以年均20.3%的速度增加，成为全国创业项目增长最快的城市。此外，杭州积累了一些区域财源建设上的成功模式，如高新区（滨江）在产业扶持和财源建设上，其“1+X”政策体系，支持建设国家自主创新示范区的“黄金十二条”；余杭区为优化创新型经济空间布局，重统筹出台极具特色和成效的“6+3”产业扶持政策体系。

然而，杭州财源发展在均衡性和结构性上也存在亟需解决的问题，可谓喜忧并存。一是各区县产业财源结构差异较大，尚未形成齐头并进态势，尤其老城区受到不同程度的空间制约，而县（市）均存在人才、资本等要素制约。部分区县产业结构单一，产业结构调整周期较长，短期内较难实现齐头并进的增长态势。二是“营改增”考验财政平衡能力。对服务业主导的城市来说，税负减轻和体制减收将使财政收入增长持续承压，而支出逐年刚性增长，“紧平衡”成为常态。三是房地产业增收贡献将明显弱化，亟待新的财源增长点来补充。房地产业在杭州市地方财源结构中占据着重要地位，多年来占比维持在25%左右波动，部分城区高达40%，目前持续从紧的政策对部分区域收入增长造成较大压力。四是制造业做大做强的需求较为紧迫。在增值税原分成体制下，二产、三产对地方一般公共预算收入的贡献比重大致为1∶3，2016年作为过渡期比重调整为2∶5，预计未来比重将进一步调整为3∶7，制造业将更为重要。当前制造业30个细分行业中，纺织、服装、化纤等传统行业持续低迷，通用设备、专业设备、计算机通信设备等中高端制造业增幅下降，转型升级仍在阵痛期。五是产业融合发展的新形势对财源建设提出了新要求。不同产业或同一产业不同行业间相互渗透融合，二产、三产界限日益模糊，企业之间形成共同的技术和市场基础，空间上也呈现集聚现象。传统的针对单个行业进行财源培育的办法，以及各区县之间单打独斗、分区施政的财源建设方式，都不利于新形势下提升产业竞争力、推进产业转型升级和加快实现区域经济一体化。

“创新”与“加快”：对地方财源建设的策略建议

“创新”是城市间竞争成败的关键，体制创新、制度创新、服务创新、管理创新，加快推进产业结构和财源结构战略性调整，已经成为杭州保持优势争先进位的关键之举。

创新体制机制，加快增强地方财源发展动力。首先，要建立和完善合作共赢的财源建设机制。财源建设的主体是政府，要建立起财政与其他经济发展部门相合作、产业发展与土地规划相配套、市区街道统一布局三级联动的财源建设体系，将财源可持续增长作为地方经济发展重要目标。其次，要顺应产业融合发展趋势，制定与地方经济社会发展规划相配套的财源建设规划。把握产业融合发展的规律和趋势，加快制定与杭州城市国际化战略、创新驱动战略、产业集群战略等相配套的财源建设规划，在招商引资、产业布局、新动能培育、重大平台建设等方面引入财源建设绩效指标，重点推动传统产业与战略新兴产业、制造业与服务业、实体经济与虚拟经济、硬件生产与软件开发融合发展。再次，要完善区域统筹实现共同发展。增强市域范围内财源建设统筹能力，积极推广滨江、余杭两区财源建设成功经验，加快萧山、余杭、富阳、临安四区与主城区融合发展，持续推进杭州都市圈建设；厘清公共财政运行边界，打通体制壁垒，促进生产要素在市域范围内良性流动，形成各具特色的财源增长极。同时，要积极争取提高地方收入划分比例。中央和地方增值税收入划分过渡方案期限暂定为2～3年，地方政府尤其是在“五五”分成中财力受损地区，在认真贯彻减税轻负政策同时，要积极向上级财政反映体制减收情况，争取确保地方既有财力不变。

提升服务能力，加快优化地方财源发展环境。一是优化政务环境，提高服务效率。大力推进政府自身改革，努力推进杭州市政府在依法治理能力现代化上走在前列；加快推进“最多跑一次”改革，开展降低实体经济企业成本行动，打造实质性公平竞争环境。二是增强科技创新和成果转化能力。以打造“国家自主创新示范区”和“小微企业创业创新基地城市示范”为契机，打造具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心；深化政产学研资结合，支持在杭高校、科研机构和企业研究院承担国家科技重大专项的战略研究；完善创新成果交易转化机制，落实科技成果处置权与收益权改革政策。三是构筑创业创新的人才高地。全面落实“人才新政22条”，实施更加积极有效的人才政策，打造一流人才高地；实施新一轮全球引才“521”计划，开展院士智力集聚工程，持续推进与“国千”“省千”领军人才、高水平创新团队战略合作，培育形成以浙商系、高校系、海归系、阿里系为主的人才队伍体系。四是强化资本对产业和财源发展的支持作用。统筹整合现有各类政府产业基金，做大做强，有效发挥财政资金“四两拨千斤”作用；积极利用资本市场，大力发展股权投资、风险投资，推进各类场外交易场所规范发展；加快小微企业金融服务专营机构发展，拓展金融机构小微企业贷款风险补偿制度；强化监测预警、协调化解和善后处置等机制，有效防范和化解企业资金链风险。

创新产业体系，加快推进财源结构战略性调整。一是重点发展“1+6”产业集群，培育杭州特色财源。《杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出建设“1+6”产业集群，是指建设一个万亿级的信息产业集群，和六大千亿产业集群，分别是文化创意产业集群、旅游休闲产业集群、金融服务产业集群、健康产业集群、时尚产业集群和高端装备制造产业集群。从财源建设角度来看，“1+6”产业集群的产品附加值较高，发展质效兼优，要针对“1+6”产业集群探索更加积极有效的产业发展组合拳，抓紧形成杭州地方财源真正的特色和优势所在。二是加快推进产业转型升级，做大做强主体财源。充分结合新分成体制下制造业做大做强的紧迫要求，积极对接《中国制造2025杭州行动纲要》，大力发展以绿色环保、生物医药、高档数控机床、集成电路等为重点的核心基础产业，加快发展以先进轨道交通装备、机器人、航空零部件等为重点的战略性新兴产业，提升发展以精细化工、纺织服装、食品饮料等为重点的传统优势产业，大力推进智能制造，提高制造业综合科技实力和财源可持续发展能力；在服务业财源发展方面，突出文化创意、旅游休闲、金融、电子商务、科技、健康、商务、现代物流、商贸、房地产等十大重点领域，突出专业化、高端化方向，促进服务业与制造业的深度融合。三是积极培育新兴财源增长点，涵养远期财源。加强园区建设，突出特色、提高利用率、增强集约发展水平，以园区为单位打造产业财源新增长点；积极培育特色小镇，着力构建一批低成本、便利化、全要素、开放式的新型创业服务载体，打造一批科技创业街区，鼓励发展虚拟创新创业社区，完善“预孵化+孵化器+加速器+产业园”接力式孵化与培育体系。