杭州地方立法：与时代偕行同改革共振

2018-12-04 09:34孟颖芳

杭州 2018年44期

文孟颖芳

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。自1986年取得地方立法权，1987年制定第一部地方性法规《杭州市环境噪声管理条例》以来，杭州市人大及其常委会积极行使地方立法权已有31年。在多年的立法实践中，历届市人大及其常委会在市委的领导和市政府的协助下，围绕中心工作，服务发展大局，向国家立法看齐，与时代同步伐，与改革同频率，与实践同发展，共制定修改废止地方性法规200余件，现行有效地方性法规93件。这些法规在项目选择上注重特色，立法方法上讲求民主，法规内容上追求管用，为杭州经济社会发展和改革开放提供了重要的法制保障。

杭州立法始终保障促进改革开放进程

纵观杭州地方立法发展历程，大致经历了3个阶段。

1987年到2000年的探索发展时期。赋予地方立法权源于改革开放对立法工作的新要求。这个阶段杭州立法适应杭州社会蓬勃发展、制度需求旺盛的特点，重点聚焦在城市管理领域。为确保国家机关履职行为有法可依，先后出台环境噪声管理、城市规划管理、城市房屋拆迁管理等条例，并探索民生领域立法，先后出台城市居民委员会组织法实施办法、私人诊所管理、民办中小学管理等条例，同时开始向促进经济发展倾斜，先后出台农业承包合同、高新技术产业开发区、科学技术进步等条例，为解放和发展生产力，促进经济发展提供了制度基础。

2000年到2015年的高速拓进时期。立法法的出台规范了立法程序，赋予法制委员会统一审议职能。这个阶段的杭州立法适应杭州城市建设高速发展需求，经历三次大规模的法规清理，同时在立法理念、立法实践上注重创新，出台了很多全国首创或领先、特色鲜明的法规。一是注重促进城市建设管理法治化。先后出台交通建设工程监督管理、民用建筑节能、征收集体所有土地房屋补偿等条例，依法推进城市建设。针对城市管理的重点难点问题，先后出台城市市容和环境卫生管理、户外广告设施和招牌指示牌管理等条例，促进城市管理水平提升。二是注重突出地域特色。先后出台西湖风景名胜区管理、西湖文化景观保护管理、西溪国家湿地公园保护等条例，加强特有区域管理保护。三是注重推进社会事业发展。先后出台历史文化街区和历史建筑保护、大运河世界文化遗产保护、良渚遗址保护管理等条例，为保护历史文化名城提供法治保障。四是注重突出保障民生。先后出台爱国卫生、生活饮用水源保护、全民健身、家畜屠宰管理等条例，回应百姓呼声。

2015年至今的提质创新时期。立法法的修改调整了设区市的立法权限。这个阶段的杭州立法适应全市信息经济崛起互联网高速发展形势，先后出台智慧经济促进、城市国际化促进、会展业促进、跨境电子商务促进等条例，同时积极探索改革决策与立法决策协调同步亟需破解的难点问题，先后通过授权决定、调整法规适用，保证市委重点改革任务。

围绕中心大局坚决贯彻重大决策部署

杭州立法始终坚决贯彻全市改革开放的重大决策部署，并通过地方立法转化成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。如西湖风景名胜区管理条例，用法规的形式确认和巩固了西湖风景名胜区管理体制调整的改革成果，确立了西湖风景名胜区统一管理体制的法律地位。又如为了保证市委“一号工程”落到实处，制定智慧经济促进条例，在国内率先通过立法引领智慧经济这一新经济形态的发展。为落实市委城市国际化战略，出台国内首部促进城市国际化的地方性法规。为了推进居住证制度改革试点和出租汽车行业改革，决定暂停施行流动人口服务管理条例、客运出租汽车管理条例的有关规定。2017年，省委作出“最多跑一次”重大改革决策部署后，立法工作顺应时代发展和社会进步的要求，一方面及时进行清理，修改、废止与上位法有抵触、与改革不适应的法规，保证省委“最多跑一次改革”重大决策落到实处。另一方面新立法规中融入“最多跑一次”改革精神，如会展业促进条例中的会展活动行政许可“一次收文、联合办理、一次办结和一次许可”的规定。

服务改革开放发挥立法引领和推动作用

杭州地方主动适应改革和经济社会发展需要，始终坚持以立法促发展，发挥立法的引领和推动作用。为了推进跨境电子商务示范区建设，制定跨境电子商务促进条例，在国内最早以立法形式确立“六体系两平台”模式。为了鼓励社会救助行为，制定院前医疗急救管理条例，在全国率先对现场急救行为给予法律保护。为了推进社会治理现代化，出台文明行为促进条例，在国内较早以法治手段加强精神文明建设。为鼓励改革创新，宽容改革创新失误，出台促进改革创新决定，在国内率先以法规性决定的形式保护改革创新。为了提升环境质量，出台生活垃圾管理条例，在全省最早实现生活垃圾“三化四分”管理。还先后就绩效管理、外国人工作管理条例等的立法权限向上级人大请示，正确行使立法权，确保立法引领和推动作用的发挥。

坚持问题导向正确处理立法与改革的关系

立法要善于在矛盾焦点上“砍一刀”。杭州立法坚持每一部法规都要就实践中存在的问题提出富有操作性和针对性的解决方案，以法律基础保障后续政策的合法性。为了促进杭州学前教育事业的健康发展，在学前教育促进条例中规定民办与公办学前教育机构在机构设立、经费保障、教师权益等方面享有同等权利。为解决国家取消住宅综合验收后矛盾激增现状，在居住区配套设施建设管理条例中全国首创了配套设施建设合同履行确认证明模式。为了协调整合各志愿服务组织，在志愿服务条例中全国首创了“志愿服务工作委员会”的杭州模式。为了弥补网约出租车管理规范的空白和缺失，在省会城市中率先将网约出租车纳入客运出租汽车管理条例。为了进一步理顺萧山湘湖旅游度假区管理体制，在萧山湘湖旅游度假区保护条例中明确了区域协调机制，统筹解决保护、建设、管理中的重大问题。

紧贴法治改革深入推进科学立法民主立法

立法体制机制改革是国家法治改革的重要组成部分。31年的立法历程，杭州已形成了立法机关主导、有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与的科学民主立法工作机制。一是人大积极发挥主导作用。在立项起草审议各环节，人大常委会、政府都建有灵活畅通的沟通协调机制，人大和政府、常委会法工委和政府法制办的沟通机制日渐完善。立项环节，人大掌控立法计划规划编制。起草环节，主动牵头、提前介入。审议环节，注重发挥代表委员作用。二是注重建章立制。先后出台地方立法技术规范、地方性法规立项办法、地方性法规实施情况报告规定、立法评估办法等，并在国内最早出台地方性法规行政许可设定论证办法，为科学立法提供制度保障。三是注重倾听民意。不断拓宽倾听渠道，拓展公民参与立法的深度，建立收集意见建议反馈机制，并在国内较早开展立法评估、较早建立立法基层联系点，实现公开征求意见常态化。四是注重发挥专家作用。在全国率先建立了立法咨询委员会，为每一部法规的合法性、合理性与可行性作出专业评估，发挥专家学者在立法中的积极作用。

改革开放以来，杭州地方立法始终聚焦深化改革和法治杭州建设，始终与杭州的改革开放同频共振，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，以立法促改革、促发展、促创新。