政府法律顾问制度：从“有形覆盖”到“有效覆盖”

文 李杜白

党的十八届三中、四中全会相继作出“普遍建立法律顾问制度”和“积极推行政府法律顾问制度”部署。2014年10月，杭州市决定建立市政府法律顾问组，并制定工作规则。2015年9月，根据《浙江省人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》《中共杭州市委关于全面深化法治杭州建设的若干意见》和《杭州市人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》等文件精神，杭州市开始全面推行政府法律顾问制度。按照“全面覆盖、合理配置、注重实效”的原则，建立以法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的政府法律顾问队伍，健全政府法律顾问工作机制，充分发挥政府法律顾问在深入推进依法行政、加快建设法治政府中的作用。到2017年底，杭州已实现市县乡三级政府和主要执法部门法律顾问全覆盖。

建立和完善政府法律顾问工作保障

为了全面推行政府法律顾问制度，为政府法律顾问队伍建设和作用发挥提供必要支持，杭州市建立健全一系列政府法律顾问工作保障措施。2014年10月，制定《杭州市人民政府法律顾问工作规则的通知》（2018年2月该规则修订后以杭政办函〔2018〕17号重新发布），明确了市政府法律顾问的聘请条件、权利义务和工作保障，规范和保障了市政府法律顾问的聘请和工作开展。2015年9月，出台《杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》，明确了全市各级政府及其部门全面推行政府法律顾问制度的总体目标、工作举措和时间进度，并将各地各部门全面推行政府法律顾问制度情况纳入依法行政（建设法治政府）工作考评。各区（县、市）政府和市级主要执法部门也都结合各自实际，制定了本地本部门的实施意见、工作规则等配套工作制度。同时，杭州市明确将聘请政府法律顾问及其工作经费纳入政府法制机构或者聘任单位的政府购买服务预算予以保障，实行专款专用。2017年，区（县、市）政府法律顾问经费预算平均在40万元左右（部分区如西湖区、萧山区、上城区已超过或接近100万元），市级主要执法部门政府法律顾问年度经费预算在平均约10万元（部分单位如经济开发区管委会、国土、发改、财税、规划、市场监管局在20万元以上），乡镇（街道）政府和区（县、市）政府部门的年度经费预算大多在6万元以下。

建设和打造政府法律顾问工作队伍

法制机构是政府法律顾问队伍的主体力量，加强法制机构及其人员力量对保障政府法律顾问正常履职具有重要意义。2017年底，杭州市和13个区（县、市）政府法制机构在编人数105名（其中市法制办35名），36家市级主要执法部门法制机构在编人数168名。全市公职律师有436名。从全市层面看，法制机构、公职律师和法制工作人员已成为杭州市承担政府法律顾问工作的主要力量。

目前，杭州政府法律顾问制度的实施范围从市政府本级扩大到市、区（县、市）和乡镇（街道）三级政府和政府主要执法部门，实现顾问聘请全覆盖。2014年11月市政府聘请了10名知名法律专家担任首届市政府法律顾问。2017年12月聘请了第二届12名市政府法律顾问。截至2017年底，全市市、区（县、市）、乡镇（街道）三级政府以及主要执法部门都聘请了政府法律顾问，实现了政府法律顾问全覆盖，构建了以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的政府法律顾问队伍。

在政府法律顾问聘请工作中，杭州市坚持合理配置、注重实效，不搞“一刀切”。根据聘任单位的工作实际需要，杭州市政府法律顾问聘请方式主要有以下三种。第一种，市、区（县、市）政府和列入法治政府建设（依法行政）工作考评的36家市级主要执法部门，除自身法制机构人员力量到位外，都单独聘请了政府法律顾问。2018年6月，市政府在聘法律顾问12名，13个区（县、市）政府在聘政府法律顾问68名，36家市级主要执法部门在聘法律顾问87名（注：在聘政府法律顾问人数数据来源自省政府法律顾问信息服务系统，下同）；第二种，区（县、市）政府部门和乡镇（街道）可单独聘请政府法律顾问，也可由区（县、市）政府统一聘请政府法律顾问为其提供法律服务。截至2018年6月，349家区（县、市）政府部门在聘法律顾问438名，190个乡镇（街道）在聘法律顾问232名（其中下城区属政府部门和街道由区政府统一聘请）；第三种，未列入法治政府建设（依法行政）工作考评的政府部门可根据工作需要聘请政府法律顾问。此外，政府部门聘请的政府法律顾问，可同时为本单位所属事业单位等归口管理单位提供法律服务，乡镇（街道）可聘请基层法律服务工作者担任政府法律顾问。

发挥和拓展政府法律顾问工作职能

随着经济社会的持续发展，依法行政水平的逐步提高和法治政府建设的深入推进，政府法律顾问的职能也在不断拓展和发挥。政府法律顾问职能从传统的复议诉讼代理等事后补救型向包括重大行政决策论证、行政规范性文件、行政机关合同的起草和合法性审查、协助处理重大行政复议应诉案件和涉诉涉法事件在内的事前防范、事中控制型业务开拓。2015～2017年，市和区（县、市）政府聘请的法律顾问参与政府立法和重大行政规范性文件合法性审查工作441件次，参与案件及重大决策研究讨论699件次；协助处理重大涉法事件382件次；起草有关法律文书或法律意见书504件；参加重大项目的谈判、合同和协议的合法性审查、签订等工作1016件次；参与其他法律事项服务462件次。

2016～2017年，市政府36家主要执法部门聘请的法律顾问参与政府立法和重大行政规范性文件合法性审查工作213件次，参与案件及重大决策研究讨论505件次；协助处理重大涉法事件212件次；起草有关法律文书或法律意见书530件；参加重大项目的谈判、合同和协议的合法性审查、签订等工作725件次；参与其他法律事项服务1085件次。其中，市政府法律顾问共参与G20峰会筹办、城市国际化、小客车总量调控等重大行政决策研究10余次，为市政府常务会议学法、行政执法人员培训讲授行政许可法、行政强制法、预算法、突发事件应对法、民法总则等课程，参与市政府立法草案征求意见40余件次，多次参与市政府重大行政复议应诉案件研讨。法律顾问认真履职，积极建言，对深入推进杭州市依法行政、加快法治政府建设起到了重要作用。

从“有形覆盖”向“有效覆盖”延伸

目前，省市政府确定的政府法律顾问制度三年建设总体目标已经完成，杭州市政府法律顾问已经实现“有形覆盖”。充分发挥法律顾问作用，实现法律顾问“有效覆盖”是今后一段时间全面推行政府法律顾问制度的主要任务。

↓ 《杭州市物业管理条例（修订草案）》立法听证会

积极完善政府法律顾问配套机制。结合杭州实际，修订出台新的市政府法律顾问工作规则，进一步明确市政府法律顾问的权利、职责和工作保障，并将相关内容通过聘任合同加以固化。组织指导律师协会制定相关律师业务操作指引，为政府法律顾问工作推进提供更为有力的制度保障。同时，进一步完善政府法律顾问工作情况考评机制。依托依法行政和法治政府建设考评工作，充分利用政府法律顾问信息服务系统平台数据，细化优化考核评价指标，督促各地各部门进一步重视政府法律顾问工作推进。四是研究完善政府法律顾问遴选和退出机制。按照合理配置、注重实效原则，根据聘任单位实际需求将专业资质、工作经验、行业口碑等标准纳入公开选聘或推荐选聘标准，做好拟任法律顾问人选的任职条件审核和聘前意见征询公示，促进法律顾问聘任的合规、公开和公平，提高聘任人选的公信力，切实改变聘请政府法律顾问唯价格论、唯关系论的现象。同时，严格遵循中央、省市关于政府法律顾问任职条件规定，严把政府法律顾问准入关和退出关，确保把政治素质高、业务能力强、从业经验足、工作责任心强的优秀人选纳入政府法律顾问队伍。

充分发挥政府法律顾问作用。按照中央、省市文件要求，法制机构要切实承担起政府法律顾问作为日常工作职责，法制机构主要负责人是首席法律顾问。要紧紧围绕党委政府中心工作，积极主动作为，认真当好参谋助手，在处理政府法律事务时要对专家律师的意见建议进行综合分析并提出办理意见，当好“主攻手”，不当“二传手”，更不能当“甩手掌柜”。鼓励政府法律顾问针对经济发展和社会管理中的热点、难点问题进行分析研判，提出有价值的法律意见和建议，提交聘任单位决策参考。对法律顾问提出的法律意见和建议，聘任单位要认真研究，及时反馈研究采纳情况。切实保障法律顾问工作经费。可采取年费支付报酬方式的，可以根据法律顾问年度工作任务，分期发放基本年费。

着力加强政府法律顾问队伍建设。一是加强人员配置，统筹使用政府法律顾问资源。结合公务员招录、政府机构改革、复议体制改革、公职律师培养使用、律师挂职等制度加强政府法律人才储备，鼓励和支持从事法律事务的人员获得法律职业资格，优先招录、选调具有法律职业资格的公务人员并充实到政府法律顾问队伍特别是基层工作队伍中来。有条件的地方可以探索政府法律雇员制度，通过公开招聘符合条件的专家、律师，全职办理政府法律事务。充分利用政府法律顾问信息库平台，探索建立政府法律顾问人才库，将具备法律顾问任职条件的专家、律师纳入人才库，共享人才库和平台资源。加强外聘政府法律顾问与法制机构的良性互动和有效衔接，发挥公职律师与外聘顾问各自优势，共同做好政府法律顾问工作。二是提高政府工作人员的法律思维和法律意识，营造人人争当法律顾问氛围。通过会议集体学法、行政机关负责人出庭应诉、行政执法资格考试、依法行政专题培训等多种方式，提高公职人员特别是领导干部法律意识，形成行政机关内部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。