让法规成为行业改革的后盾——以《杭州市客运出租汽车管理条例》修订实践为例

文 曾庆元

2018年3月31日，浙江省第十三届人大常委会第二次会议批准了修订后的《杭州市客运出租汽车管理条例》，自5月1日起正式施行，这是国内第一部将网约出租车纳入立法规范对象的设区的市的地方性法规，是杭州市以地方立法形式落实国家对客运出租汽车行业管理顶层设计的重要实践。回顾条例的修订，更加体会到这是一次与时俱进、保障改革、顺应民意的地方立法活动。

立足改革、提升服务开展第四次条例修订

原有的《杭州市客运出租汽车管理条例》（以下简称原条例）于1991年颁布，并于1996年、2004年、2006年进行了三次修改，对促进和规范本市客运出租汽车行业发展起到了积极作用，但是在此次修订前已经不能适应形势需要。

杭州市客运出租汽车行业在较长一段时间内存在“打车难”、服务质量不高、社会形象欠佳的问题，与人民群众期待的“安全、便捷、舒适、经济”的要求存在一定差距，亟需予以改革。而2015年以来，杭州发布了多个规范性文件，积极推动客运出租汽车行业的改革，但由于规范性文件效力层级较低、刚性不足，客运出租汽车行业改革的成果需要通过地方立法予以巩固。

当时，新的经营形式已经对原有经营格局形成了冲击，网约出租车已经成为客运出租汽车市场一支不可忽视的力量。过去客运出租汽车行业仅有巡游出租车一种经营方式，原条例仅把巡游出租车作为规范对象是符合实际的，但随着和巡游出租车并行的网约出租车迅速发展成为不容忽视的市场组成部分后，原条例关于网约出租车的管理规范缺失的问题就充分凸显出来，完善立法迫在眉睫。

2016年，国务院办公厅发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，在国家层面基本明确了客运出租汽车行业管理改革的顶层设计，为此次立法修订指明了方向。而杭州市前期实施的出租车行业改革工作则为此次立法修订打下了实践基础，立法条件已经成熟，条例修订水到渠成。

新《条例》五大亮点让司机、乘客双双获益

修订后的《条例》具有五大亮点，对理顺巡游车管理体制机制、规范网约车经营行为、推进新老业态融合发展、回应社会及公众的关切具有重大意义。

强调与时俱进，扩大法规适用范围。截至此次修订前，杭州市共有巡游出租车企业80余家，车辆1.35万辆，从业人员2.8万人；合规网络预约出租车平台公司12家、已办证车辆1.1万辆，已办证从业人员1.2万人。两种业态既相互竞争，又不断快速融合发展。为适应新形势，条例将网约出租车也纳入适用范围，并根据网约出租车的自身特点，在经营资质、经营管理规则等方面作出了专门规定。

妥处新旧衔接，完善经营权管理。原条例规定，巡游出租车车辆经营权通过竞投等方式实行有偿使用。国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》提出，要“改革经营权管理制度”“新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体”“建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度”。条例据此明确规定，车辆经营权实行无偿、有期限使用。同时，考虑到存量经营权（既有的巡游出租车经营权）是在条例此次此次修订之前采用有偿使用的形式配置，配置时允许有条件转让，并且2015年杭州市推进巡游出租车行业改革时也未禁止存量经营权转让和延续。于是，为了保持政策的连续性，条例规定新增经营权（新配置的经营权）不得转让，存量经营权可以依法转让，进行区别管理，体现了实事求是的理念。

促进行业融合，完善从业资格管理。原条例未明确客运出租汽车驾驶员的资格条件，但客运出租汽车行业是关系到城市形象的服务性行业，其从业人员的素质关系到乘客安全和服务质量。根据国家和省有关规定，结合杭州市实际，条例具体规定了客运出租汽车驾驶员应当具备的各项条件，并放宽了申请从业资格考试人员的限制，对从业年龄限制明确为65周岁，同时不再区别巡游出租车驾驶员从业资格与网约出租车驾驶员从业资格，凡是取得出租汽车驾驶员从业资格证的，在巡游出租车和网约出租车两个业态之间可以通用。这些规定更符合杭州实际，有利于扩大驾驶员队伍，缓解客运出租汽车企业用工难的问题，并且从劳动力市场推进新老业态的融合发展，减少了行业壁垒。

尊重市场规律，减少政府管制。与原条例对客运出租汽车行业实行严格的准入、数量、价格管制相比，修订后的条例充分体现了“开放市场”“放松管制”的特点，为全面推进出租汽车行业市场化改革提供法律保障。一方面，修订后的条例放松了运力规模和对运价的管制。对网约出租车不作总量和价格管制，实行市场调节；对巡游出租车数量实行动态调整，运价实行政府定价或政府指导价，逐步实行市场调节价。另一方面，将市场准入由封闭转向开放。允许存量巡游出租车经营权转让交易，持有一定数量经营权的企业可以申请获得巡游出租车经营许可证，符合条件的企业均可申请网约出租车经营许可证，这些规定降低了依法参与客运出租汽车经营服务的准入门槛。

《杭州市客运出租车汽车管理条例》新闻发布会

坚持立法为民，贯彻以人民为中心的理念。条例把保障人民群众合法权益作为出发点和落脚点，修订工作充分尊重民意。首先，条例认真落实国务院“先照后证”改革和本省“最多跑一次”改革精神，明确巡游出租车经营者、网约出租车经营者的许可条件和程序，要求完善信息化监管体系，采用网上申请、就近办理、数据共享等方式，提高了审批办事效率。其次，条例强调公共服务，规定将客运出租汽车服务区、候客泊位、停靠站、充电桩、加气站等配套服务设施纳入城市基础设施建设规划，并落实有关单位维护和管理，为客运出租汽车运营服务提供保障，建设巡游出租车公共信息服务平台，更好地为社会公众提供服务。再次，条例针对目前问题突出、社会各界反映强烈的拒载、绕道、甩客、强行拼载等违法行为，作出了更为清晰的表述，提高了处罚幅度，既有利于执法部门的具体执法，又能够更好地维护乘客权益。同时，条例完善服务质量监督，规定建立巡游出租车服务质量信誉考核制度和网约出租车服务质量测评制度，及时向社会公布相关信息，加强对经营服务质量的监督。

在此次条例修订工作中，杭州市人大常委会坚持民主立法、开门立法，开展了广泛的调研，召开了多领域、多层次的座谈会、专家咨询会，广泛征求社会各界意见，并学习借鉴了兄弟城市好的经验和做法。杭州市人大法制委员会还专门举行了一次立法听证会，听取客运出租汽车行业、普通市民代表等各相关方面的意见，凝聚各方智慧，体现了社会各方面的最大共识。