山东烟台门楼水库移民安置政策评估

陈娅静 纪欣玥 张嘉庆 姜绍静

摘要：非自愿性水库移民安置工作是一项重要并复杂的工程，因此国家出台了一系列政策法规。政策是否落实到位，移民是否满意，结果来自于对非自愿水库移民安置补偿政策全面的绩效评估。以山东省烟台市门楼水库库区移民为背景，以文家村为例，回顾总结移民安置前的动员阶段、移民搬迁安置阶段和移民安置的后期扶持阶段，分析了烟台当前库区移民安置的模式、适宜性及其优缺点，初步得出移民对城镇化安置满意度最高的结论。

关键词：非自愿移民；政策评估；个案分析

一、前言

门楼水库移民发生于上世纪50-60年代，因水库上游河流洪灾频发，为了防洪防灾，造福于人民，烟台地委、专署决定在内、外夹河中游修建一座大型水库。附近村落为迎合政策响应政府号召做出搬迁活动，政府颁布一系列搬迁补偿政策，[1]政策内容包括搬迁前的组织动员、物资的运输、经济的补偿及搬迁后住房的安置、生活问题的处理等。科学合理的补偿政策有利于维护移民的合法权益，并促成移民工作的进展，稳定移民生活。

水库移民是指为开发利用水资源，满足国民经济发展需要而兴建的水利水电工程，并经过国家或地方政府动员、组织并负责安置的非自愿移民。[2]在新中国成立之后就因为修建了繁多的水利工程而产生了大量的非自愿性水库移民。非自愿性水库移民补偿政策的政策目标达成度非常重要，即政策执行的差异度和政策受众的内心回应，其目标就是要满足移民生存能力，促进发展能力。[3]陈刚、梁福庆等学者运用多种评估体系和数学模型对涉及非自愿性移民的水利建设进行定量化评估，并进行了健全完善移民补偿政策的有关理论思考，提出了进一步完善和创新移民补偿政策的有关对策。[4]

国内的有关非自愿性水库移民政策的研究有一些，但是政策评估这一领域涉及较少，并且理论性较强，与实践结合比较少，多是采用定量评估，很少采用案例研究。本文主要对政策效果进行评估，通过对选取的个人的移民安置过程的深入挖掘和细致描述，呈现当时移民的面貌，在此基础上进行分析、解释，最终得出较为全面的结论。

二、门楼水库移民安置政策在文家村的实施情况

文家村位于烟台市福山区西南端，地处张格庄镇北部，村落占地7万平方米，北面东面南面三面皆被水库环绕。村落属暖温带湿润季风气候，气候宜人，平均海拔80米。1958年受门楼水库修建的影响，文家村作为唯一一个整村搬迁的村庄搬迁至东口村，1961年举村搬回原地附近，但文家村原村淹没在水库底部，祖上流传的老房屋也早已不复存在，原先近千亩的良田现已所剩无几，多是贫瘠的山地，对文家村生产生活产生严重影響。

（一）整村搬迁前的准备工作

在文家村迁往东口村前，村民存在对故土恋恋不舍等思想，为此烟台政府专门建立移民委员会，通过组织讨论会、联系基层组织等多种方式，解除村民们的思想顾虑，为搬迁做好了思想动员工作。

上世纪五六十年代，道路交通还很不方便，因此，移民办在搬家前做好了各项准备工作：统一调配车辆、对不能步行者发放乘车证、计划村庄出入车辆以防堵塞影响交通等。

由于运输车辆有限，因此移民无法把自己所有的财产转移，尤其一些大件很难搬走。因此商业部门在各村设立临时收购站，对暂时不需要或者用途不大的物资，移民可自愿卖给国家，价格合理。据文家村村民王某回忆：“当年家里的大型物件很难搬走，就把它们卖给了国家，得到了一部分钱，给搬家省了很多麻烦，但也使得上一代传下来的东西丢失了。”此举虽然导致了部分老物件丢失，但极大地减轻了移民迁移途中的运输压力。

（二）搬迁到东口村后

文家村整村搬迁到东口村，搬迁之前移民村和安置村都已提前做好准备工作。东口村按照迁出地区送来的“移民登记表”所要求的每户实需用房并逐户安排好，确保移民安心定居生活，据文家村村民邹某回忆：“咱们到东口给的房子还不错，那些房子都安上了玻璃窗，玻璃门什么的。”；文家村移民办加大对移民安置工作进行督促检查，发现问题及时解决。移民与本地村民关系融洽，据文家村村民袁某说：“那些邻居都挺好的，经常给我们家送鱼吃。”但是东口村是一个渔村，土地面积很少，因此搬到东口村后存在的最大问题就是移民无法很好适应东口村的生活。文家村村民王某回忆：“迁到东口之后人们都不会打渔，当初搬去东口生活还是很遭罪，那里没有耕地，其他下海的活也不会干。”由于当时处于三年自然灾害，虽然移民在东口村有食堂可以吃，但是由于东口村土地有限，文家村村民不会打鱼又无法从事种植业，村民还是没有办法解决温饱问题，于是在1961年举村迁回原地附近。

（三）回迁到文家村后的政府扶持

鉴于文家村是唯一一个整村搬迁的村落，地势由低迁高移民后，原先的千亩良田和老房区被水库淹没，剩下的山地土质瘠薄又无水利设施，抗御自然灾害能力差，粮食产量低，经济作物发展缓慢；山路狭窄且崎岖不平，村庄通往公路、干道不畅，对文家村村民的生产生活造成重大损失，因此，随着1960年后迁往外地的移民陆续返回，村民开荒种地，选址建房。政府通过现金直补和项目扶持的方式改善该村的生产生活方式。政府还考虑到回迁人群盖房难的问题，特别派出烟台市建设队来帮助文家村进行房屋重建，自此出现了“十六间房，十七户人家”的故事：政府帮助村民建造了十六间连房，供第二批回迁的村民们居住，一房一户；十七户人家是因为当时有一户是一个带着孩子的寡妇，不符合独成一户的规定，迫不得已只能和自己的小叔子生活在一间房间里。据村民回忆道：“刚搬回来的时候没有地方住，就几家住在一起睡大通铺，一间屋只有一口锅，轮流做饭，生活很艰苦。”从1960年到1966年，政府按照每间房220元的标准进行补偿。同时，由于水库水位上涨，淹没大面积良田，大批年轻劳动力缺少工作机会，政府考虑到库区的就业和脱贫，给予安置库区适龄青年就业的优惠政策，共转移文家村100名劳动力，由农民身份转换为工人身份。

从2006年6月开始，国家对门楼水库移民进行为期20年的财政扶持，文家村每人每年可领取600元的后期扶持直补资金作为粮食补助，并针对水源地居民每月补贴160元，每年根据实际情况发放补贴金额，持续两年左右。同时，政府在医疗保险缴纳方面提供财政支持。

四、门楼水库移民安置政策成效与问题

（一）门楼水库移民安置政策成效

1.在进行大量的思想动员和教育宣传的工作之后进行的移民工作，照顾了移民故土难离等思想顾虑，保障了移民安置进程的有序进行。通过设立烟台市移民委员会等移民办事机构，高效的进行搬迁的各项组织领导工作。

2.合理处置了移民的经济物资，促进库区移民经济良好发展。对移民经济物资处理工作中以国家的经济政策为依据，保证了整个经济物资处理工作顺利进行，有力的解决移民搬迁过程中移民的财产问题，基本实现了国家、集体和个人三者满意的要求。

3.搬迁与安置过程进行的比较顺利，移民在政府提供的交通工具的帮助下迅速进行了搬迁，并且保证了运输有秩序的进行。移民办妥善安排了移民在安置村内的生活，保障了移民的住房、吃饭等基本生活。

4.为了促进库区村的经济恢复与发展，门楼水库库区进行了两个阶段的后期扶持工作，缓解了库区人多地少的矛盾、增加了库区农民收入、通过补贴保障移民生活、构建了保障体系改善库区移民生产生活条件。

（二）门楼水库移民安置政策存在问题

1958年11月1日，门楼水库破土动工，移民安置工作随之展开。但水库移民安置政策正处于探索阶段，缺乏法律法规的指导，再加上当时正处于“大跃进”时期，“左”倾思潮泛滥，水库移民工作主要靠政治动员、行政命令的方式進行，严重损害了群众利益。由于搬迁要求速度快，因此移民无法妥善处置自己的财产，因此出现了藏书、老物件等物品丢失的情况。村民们搬迁到安置地点时正处于三年自然灾害时期，加剧了移民基本生活和生产的困难。由于当时缺乏移民安置的理论指导，导致移民村不适应安置村的生产与生活方式，出现部分村落回迁的现象。正是这些原因导致移民村存在很多历史遗留问题，比如经济发展缓慢、交通不便、房屋质量差等问题。除此之外，随着时代的发展，门楼水库经济可持续发展与生态环境保护之间的矛盾突出。因此，加强移民后期扶持显得尤为重要，扶持重点应放在寻找符合库区特点的经济增长途径，采取多种措施拓宽库区农民的增收渠道上。

五、结语

门楼水库建成后，文家村原有的良田多数被淹没，道路及生产设施被破坏，原有的祠堂、祖坟等精神寄托也被淹没在水底。文家村的村民艰难的离开自己生活多年的故土，搬到东口的生活也不是很习惯，像文家村一样因搬迁既有物质损失也有精神损失的村落还有很多，可以说库区的移民为烟台的生产与生活做出了巨大贡献与牺牲，然而后来这些村民的经济发展状况却不容乐观，因此国家、社会和政府应当给予足够的重视。

参考文献：

[1]张斌：烟台市福山区门楼水库库区移民后期扶持研究[D].中国海洋大学，2013.

[2]杨帆：水库移民安置监测与评估方法研究[D].天津大学，2006

[3]陈刚 梅昀：非自愿性水库移民安置补偿政策绩效评估研究——以湖北省丹江口水库为例[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2016版

[4]梁福庆：三峡工程移民补偿政策发展和创新研究[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2012版

作者简介：陈娅静（1997.10）女，汉，山东烟台，单位：中国农业大学，主要从事公共事业管理方向研究。

通讯作者：姜绍静，中国农业大学（烟台）讲师。