扶贫政策跟踪审计研究

赵明华　朱智鸿

一、扶贫政策审计的现状

（一）资金监管审计多、政策落实全流程审计少

审计实践中过多把资金流向全过程作为审计监督重点，可以起到较好的预防和约束作用，但仅仅关注货币资金这一数量化的观测点，在审计实践中容易放大资金表象的数字符号，忽视深层次的决策背景和政策的实际效果。

（二）经济扶贫审计多，其他扶贫政策审计少

由于各地贫困程度、致贫原因不尽相同，国家陆续出台了一系列组合扶贫政策，由于以量化的经济扶贫资源较直观地反映出扶贫效果，因此在审计实践中往往更多地凭借人均收入等经济指标来评判经济活动，便于操作客观度较高。而其他的扶贫类型，重点关注扶贫政策贯彻落实情况，这些扶贫政策发挥的整体脱贫效益，是隐形的、长期的、潜在的、持久的，对贫困群众的生活影响远比经济扶贫更加深远。要做好此类政策扶贫审计，除具备基本的审计专业素养，对审计人员的政策理论水平和宏观视野是一个巨大挑战。

（三）审合规合法性多，审绩效评价和精准性少

在扶贫资金的审计中，对照相关财经法规和资金用途，通过真实、合规维度来集中整治和查处挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金等现象，发挥了显著作用。这些审计成果是基于财务账簿和书面记录形式上的合规真实性的判断，仅仅回答了资金从哪里来，到哪里去了，而对资金为什么从这里来、多少资金、为何花到那里去、投入效果如何等扶贫经济绩效问题，以及针对扶贫对象识别、资金立项分配、政策措施实施以及相关行业扶贫衔接机制的精准性，较少涉猎，而生态绩效、社会效益等更无从谈起。

（四）宏观扶贫项目审计多，微观民生项目审计少

在诸多扶贫政策类型中，有的侧重于解决宏观的生态、交通、产业等方面的问题，这些扶贫政策带有资金量大、直观印象显著、易于被政府有关部门或媒体关注的特点，但贫困群众的受益是间接的，精准对应性较差。有的侧重于解决偏微观的卫生健康、饮水安全、教育扶智等方面的问题，这些扶贫政策带有资金量少、见效缓慢、不易于被社会各界关注的特点，但与贫困群众切身利益直接相关。无论是扶贫攻坚的责任主体还是审计监督的对象，都相对重视前者。

（五）各自为政项目审计多，统筹整合项目审计少

长期以来，政府审计的内部工作架构主要以业务类型进行分工，审计实践中各自为政，扶贫政策审计大多交由农业科室负责组织。然而在具体实践中，财政口会涉及涉农资金的审计，社保口会涉及贫困建档人口的兜底保障业务，投资口会涉及产业扶贫诸如交通、饮水、移民搬迁等大型基础投资方面的审计，信息口会涉及建档立卡贫困人口的海量数据比对。上述“各自为政”式审计形成的审计成果与结论，无法全面客观披露县区扶贫整体效果，以及存在问题的内在关联与背景情况。出现这种审计监督效果不佳的主要症结，还是扶贫项目审计的安排没有充分考虑扶贫政策的整体性和系统性，没有统筹政府审计各业务科室的专业优势和协调配合的潜力，进而不能发挥扶贫审计的监管合力，影响该项工作的监督效果。

二、扶贫政策跟踪审计路径建议

做好扶贫政策跟踪审计，要充分利用审计专业优势和相对独立的监督地位，吃透扶贫政策精神实质，摸清扶贫工作的内在逻辑脉络，从政策层面、资金层面、绩效层面、法纪层面进行深入监督，牢牢把握政策与脱贫对象的契合度、措施与脱贫效果的支撑度、有关部门配合的默契吻合度以及脱贫对象的最终满意度等，按照扶贫政策类型自身特点，分类施策，做好扶贫政策跟踪审计工作。

（一）准确工作定位

1.扶贫政策审计的内容要做到“五个转变”。即有原来单纯审计扶贫资金转变到审计扶贫政策措施落实情况，由原来单纯审计扶贫资金合规性、真實性转变到审计扶贫绩效评价方面，由原来单纯审计经济扶贫转变到审计教育扶贫、科技扶贫、健康扶贫、文化扶贫等多种形式的扶贫类型，由原来单纯由政府主导的扶贫审计转变为多元审计主体参与，由原来关注大型扶贫项目转变到涉及贫困群众切身利益的所有项目上来。

2.扶贫政策审计的抓手要调整为“四个着眼于”。即要着眼于监督扶贫政策全流程的贯彻落实，着眼于为不同类型扶贫政策的立项决策提供专业咨询和智力支持，着眼于监督扶贫政策中涉及资金、信息、资源分配执行中的权利是否规范，着眼于做好各类扶贫政策的经济、社会以及生态绩效评价。

3.扶贫政策审计的工作要做到“四个结合”。即同区域经济社会发展战略相结合，同片区脱贫攻坚规划相结合，同贫困地区生态资源禀赋、贫困人口脱贫主观意愿相结合，同精准脱贫后可持续发展相结合。

（二）重点关注监督维度

1.扶贫政策措施与扶贫对象的精准匹配度。建档立卡的贫困群众大多分布在山大沟深、生态资源匮乏、气候恶劣、交通不畅的地方，而这些地方通过实地考察调研，各自自然禀赋、社情民俗、历史积淀、开化程度各不相同，即便是同村同院各家人口素养也不尽相同。这就使得政府宏观扶贫政策措施在同贫困户对接时，需要因地制宜、因人而异、因户施策。扶贫政策与扶贫对象在多大程度上精准匹配决定了扶贫效果。因此，在对扶贫政策审计过程中，首先应关注二者的符合度问题，研判其精准情况是进一步做好具体扶贫审计监督的要务。

2.各类扶贫资源对实现脱贫目标的保障度。在充分研判扶贫政策与对象的精准衔接后，各类扶贫资源是否能够实现扶贫目标的保障程度就是审计监督的具体着眼点。比如，针对因病伤残的弱势群体，就应关注当地兜底社保的覆盖面和救助力度；针对具备农业产业开发优势的贫困对象，就应关注招商引资的项目储备和支农涉农资金的统筹整合情况；针对移民搬迁的贫困群众，就应关注拟搬迁地的土地容量和当地可安置人口的社会接纳情况；针对失学辍学的教育扶贫对象，就应关注就近学校的硬件设施、师资队伍和教育资助情况；针对健康扶贫的对象，就应关注当地医疗资源和医生数量以及卫生院的布点等情况。总之要通过关注各类资金、实物资源和帮扶对象的需求保障情况的审计，来评判扶贫政策的落实情况。

3.扶贫政策内部各环节的契合度。在政策精准、扶贫资源充分的情况下，具体贯彻落实扶贫政策的各个流程环节之间的配合默契程度，直接影响扶贫效果。比如，针对产业扶贫项目，如果项目论证可行受益面广，那么资金的及时跟进就是决定因素；针对教育扶智对象，当地学校硬件建设和师资队伍及时补充等环节的配合，才能促成扶贫；针对电商扶贫项目，当地信息化建设、网络覆盖以及电商业务技能培训的及时跟进，才能促使扶贫效果显现。总之通过关注扶贫政策措施微观执行链的各个环节、各个主体的相互配合，才能深度评价扶贫政策真正贯彻落实情况。

4.扶贫职能发挥对扶贫效果的支撑度。在每项扶贫政策的实施中，必然牵涉若干职能部门的工作。财政部门的资金统筹管理职能，发改部门的项目遴选孵化职能，教育部门的扶贫助学等职能，社保部门的精准识别、差异化扶持、救济救助职能，卫生部门的基本医疗卫生服务体系建设保障职能，金融部门的依托资本市场进行投融资发挥的杠杆放大效应，这些职能对扶贫效果工作合力的支撑度，是评价考核有关部门职能发挥的重要指标。

5.脱贫对象对扶贫跟踪的满意度。扶贫政策落实的出发点和落脚点都是脱贫对象的满意度。满意度是一个主观感受，在精准描述时需要运用客观的量化经济指标进行纵向比对，也需要结合脱贫对象本身的主观意愿，借此来全面做好满意度的调查。要用看得见的物质保障资源的满足程度和看不见的精神层面的获得感和幸福感来进行满意度的审计评价。

（三）紧扣扶贫资金安全和绩效来分类实施

1.着力跟踪检查扶贫相关政策落实情况。要将精准扶贫、精准脱贫相关政策措施落实情况作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容，紧紧围绕中央提出的六个精准”要求，持续关注各地、各部门贯彻落实产业扶贫、生态保护扶贫、金融扶贫、教育扶贫、医疗救助扶贫、易地搬迁扶贫、社会扶贫、社保兜底扶贫等政策措施的进展和效果，着力揭露和查处责任不落实、机制不完善、方法不恰当，以及不作为、慢作为、假作为等问题，推动整改问责，促进各项政策措施落地生根、不断完善和发挥实效。

2.着力揭露和查处重大违纪违法问题。要坚持问题导向，严格区分公与私，坚决查处虚报冒领、骗取套取、截留侵占、贪污私分、挥霍浪费扶贫资金等问题，坚决杜绝将扶贫资金用于吃喝接待、公款旅游、奖金福利，以及利用职权优亲厚友、违规分配扶贫资金等问题，切实维护贫困群众利益。严肃查处借统筹整合之名，搞楼堂馆所、“政绩工程”、“形象工程”等问题，切实保障统筹整合过程中的资金安全和绩效。既要揭示一些部门和地方“情况不明決心大”乱花钱造成浪费的问题，也要披露“前怕狼后怕虎”不敢花钱，贻误脱贫攻坚战机等问题。

3.着力监督检查扶贫资金绩效情况。要将绩效理念贯穿扶贫审计始终，循着资金流向从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目和个人，确保扶贫资金安全高效使用。要重点关注是不是按照中央要求统筹整合使用财政资金，是不是按照规范程序调整资金用途。要督查引领贫困县区以脱贫攻坚规划为指导，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用，切实推动各级主管部门将资金项目审批权限完全下放到贫困县，从想方设法“要到钱”转变到下工夫“花好钱”上来。

4.着力监督检查扶贫项目建设运营情况。要加大对整村推进、易地扶贫搬迁、特色产业发展、生态建设、通村道路、饮水安全、危房改造、教育卫生等扶贫开发重点项目建设和运营效果的审计力度，重点揭露脱离实际、盲目决策，以及后续管护缺失等原因导致扶贫项目建成后废弃闲置，造成重大损失浪费、重大环境污染、资源毁损以及脱贫后又返贫等突出问题，促进扶贫重点项目发挥带动效应。

5.着力揭示和反映体制机制制度性问题。要密切关注扶贫开发工作中出现的新情况新问题，着力揭示和反映阻碍政策措施落实、制约资金整合的体制性障碍和制度性缺陷。精准定位审计监督与扶贫主责的关系，在促进扶贫社会资源公平、公正管理分配方面，积极提出对策建议。以资金流、实物流、政策信息流为具体抓手，建构精准扶贫领域的腐败预防机制，营造监督无处不在的威慑氛围和清朗高效的工作生态。（四）积极探索改进审计方法扶贫政策和项目资金审计要改进审计的组织方式，实行“交叉审”和“上审下”等模式开展，有利于维护审计的独立性，提高审计监督力度。具体实施要灵活运用核对法、审核法、调查研究法和大数据分析法等方式方法开展。

核对法。就是对扶贫政策措施执行部门提供的资料与镇、村组资料梳理比对，审查是否合乎逻辑，是否结合实际，是否对应衔接，有无漏洞与错误。

审核法。一是审查扶贫政策部门和单位档案资料，运用大数据筛选比对，做好审计取证；二是审查贫困镇村的基础建设项目和产业项目文件资料，揭示项目迟缓的原因，提出加强项目建设建议与意见；三是审查扶贫工作成员单位账户，关注扶贫资金拨付、滞留时间，揭示财政资金拨付环节多、有意滞留财政资金等问题，维护资金安全与绩效，防范和揭示隐患。

实地调查法。一是对入村入户走访调查资料和座谈交流资料与部门单位提供的资料进行比对，印证扶贫工作的成效与不足，揭示扶贫造假嫌疑，提出加强扶贫政策落实和项目资金管理的意见与建议；二是深入项目单位，尤其是实地检查产业项目的进度，资金投入，营运项目的实际效果。可聘用专业技术人员和工程专家查看项目的施工、监理、质量和材料进场验收环节等监督记录，确保工程顺利实施和资金效益；三是实地查看项目单位资金到位、资金使用和资金结存时间节点，着力检查相关部门以各种利益拖延拨款时间，耽误和影响项目推进，坚决查出相关部门和单位慢作为、不作为、乱作为的问题。