国家审计有效服务国家治理的路径

阎金平

习近平总书记在2018年5月23日召开的中央审计委员会第一次会议上指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分。超然的地位、优良的文化、超强的聚合、应时的目标是国家审计有效服务国家治理的优势。国家审计应通过改革现行行政主体制度、提高系统性和战略性、找准服务国家治理的发力点、加强部门协同、创新审计组织形式、重视审计成果运用、增加透明度等实现有效服务国家治理实现良治的审计目标。

一、国家审计有效服务国家治理的优势

国家审计因为国家治理的需要而产生，是国家治理体系中监督体系的重要组成部分，其服务于国家治理的主要职责是检查和评价国家治理相关主体（分配使用公共资源和公共资金者）治理职能的履行情况，其工作目标随国家治理目标的调整而调整，其体制制度随国家治理的演进需要不断完善。国家审计与国家治理的这种基本关系，决定了国家审计必须服从服务于国家治理并不断增强服务的有效性。任何组织要想有效发挥自身的职能，必须建立并扩大自身的优势，国家审计也不例外。国家审计通过三十五年的磨砺，已经形成了超然的地位、优良的文化、超强的聚合、应时的目标四大优势，这些优势是国家审计有效服务国家治理的必备条件。

（一）超然的地位优势

我国宪法第九十一条规定设立国家审计机关并独立履行经济监督职能，这种宪法特质及独立性决定了国家审计超然的地位优势。国家审计专司经济监督不同于其他行政机关履职过程中的经济监督，国家审计监督的这种“外部监督”也与其他行政机关履职过程中行为自检的“内部監督”截然不同，这种地位优势是国家审计有效服务国家治理的组织保证。

（二）优良的文化优势

审计文化是审计群体在长期审计实践活动中逐步形成并被共同认可、遵循的价值取向和精神追求。我国审计文化是在审计事业发展过程中审计主体、审计客体及审计环境相互作用下积淀衍生而成的。审计文化具有引领审计事业健康发展的导向功能、聚集审计人员智慧与力量的聚集功能、促进审计人员奋发有为的激励功能、规范审计机关和审计人员行为的约束功能和树立审计机关和审计人员形象的塑造功能等诸多功能；同时，审计文化还具有维护秩序和权益、恪守独立和客观、崇尚理性和证据、保持严谨和谨慎以及遵循规范和程序等特征；“责任、忠诚、廉洁、依法、独立、奉献”已成为我国审计人员核心价值观，这种优良的审计文化，已经成为国家审计有效服务国家治理的软实力。

（三）超强的聚合优势

审计法规定被审计单位必须自觉接受国家审计的监督，并且在接受审计时做好积极配合。国家审计具有在短时间内聚合信息数据、审计力量的超强能力，这种聚合不光被审计单位或行业的信息数据的聚合，而且包括与审计对象相关联的其他信息数据的聚合（比如医保审计中的药品、医疗器械供应商数据），不光是审计专业人员的聚合，还包括非专业审计人员但属审计需要人员的聚合，这种聚合优势不是一般行政机关所能具备的，这种超强的聚合优势确保了国家审计服务国家治理的有效性。

（四）应时的目标优势

之所以说国家审计的目标应时，是因为国家审计的目标是随着国家治理目标的演进而演进。当下国家治理的目标是实现国家良治，因此促进国家治理实现良治自然而然成为国家审计的目标。前审计长刘家义认为（2015），国家治理良治的标准，归纳起来主要有五条：一是对外维护主权和对内维持政局稳定的国家安全体系；二是遏制腐败的权力运行和制约机制；三是实现公平正义的法律规则和社会秩序；四是促进摆脱贫困和增进福利的民生权益保障机制；五是保障国家经济社会健康运行的经济社会发展机制。为了适应“把权力关进制度笼子”的治理要求，国家审计对党政领导干部和国有企业负责人开展了经济责任审计；为了适应“国家宏观政策落地生根”的治理要求，国家审计及时跟进，对相关国家部委和地方政府落实国家宏观政的情况开展审计；为了适应“防范重大风险”的治理要求，国家审计开展了对地方债务的审计；为了实现可持续发展，落实“两山”理念，国家审计着手领导干部自然资源资产审计。

二、国家审计在服务国家治理中存在的问题

十八大以来，全国审计机关共审计约65万多个单位，增收节支和挽回经济损失2.5万亿元，推动建立健全规章制度2.38万项，向有关部门移交问题案件线索2.35万件，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。尽管如此，国家审计在服务国家治理方面还存在一些亟待解决的问题。

一是现行审计主体不能满足国家治理实现良治对审计的要求。虽然国家审计具有宪法特质，其独立性远远大于其他行政机关，但是审计机关毕竟还是行政机关，现实中干预审计的情况还时有发生，审计盲点还客观存在，特别是在地方上这两个问题尤为明显，因此改革审计管理体制势在必行。

二是审计的系统性和战略性不够。在上下级审计机关协同作战方面，存在重视审计目标实现有余，重视审计成果共享不足；在项目计划安排上，存在抓点有余，提线不足，跟进有余，谋划不足，抓热点有余，抓战略性不足。

三是部门联动的协同机治理制尚未完全形成。审计有效服务国家治理单靠审计机关是不够的，纪律检查、行政监察及司法部门的鼎力支持是提高国家审计效果、促进国家治理良治的重要保证。但是国家审计特别是地方审计机关在延伸审计、核实问题时往往阻力重重，纪律检查及司法部门查处审计机关移交案件线索方面也存在效率不高、反馈不及时等问题，一定程度上影响了促进良治的审计效果。

四是审计监督的透明度不够。在审计的公开透明方面，审计机关目前只停留在审计公告阶段，审计机关的审计计划、审计范围、审计重点、审计目标、审计取得的成效以及被审计单位审计事项的情况等基本未向社会公开，这种“选择性公开”一定程度上影响了审计的公信力，影响了国家审计促进国家治理的有效性。

三、国家审计有效服务国家治理的实现路径

2013年10月在北京召开的世界审计组织第二十一届大会通过的《北京宣言—最高审计机关促进良治》，明确提出促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。为实现国家审计促进国家良治的目标，必须想方设法提高国家审计服务国家治理的有效性水平。要提高国家审计服务国家治理的有效性水平，必须改革现行审计主体制度、提高国家审计的系统性和战略性、找准国家审计服务国家治理的发力点、加强部门协同、创新审计组织形式、重视审计成果的运用、增加国家审计的透明度。

（一）改革现行审计主体制度

我国现行的行政型审计主体制度存在受干预多、审计面达不到宪法要求、审计信息披露不足等问题，需要加以改革，以适应国家治理良治对审计的要求。多年来，理论、实践两面对审计主体制度改革提出了诸多观点，归纳起来主要有审计主体独立说、审计主体立法说、审计主体司法说和审计主体行政改良说等四种观点。独立说主张审计主体独立于人大、行政机关、司法机关之外，只对宪法和法律负责；立法说主张审计主体隶属人大，构成“一府三院”；司法说主张审计主体应是司法性质的监督主体；行政主体改良说主张审计主体升格并实行垂直管理。本文认为，这四种改革观点各有利弊：独立说的审计主体独立性最强，但与现行宪法冲突；立法说审计主体的独立性强，但会造成审计主体立法者、监督者多角色重叠的尴尬；司法说审计主体的审计整改和责任追究力度最大，但违背司法克制和司法中立原则；行政主体改良说相对比较稳妥，但由于审计主体仍然属于行政主体，独立性没有明显提高。本文认为，任何体制上的改革都不能离开中国特色社会主义这一基础，因此独立说、立法说和司法说显然不适合现在的中国实际。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上发表的重要讲话，为审计体制改革指明了方向。习近平强调，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。

（二）提高国家审计的系统性和战略性

国家审计既要关注公共资源与公共资金分配和使用相关情况的审计，还要关注国家宏观经济政策落实情况的审计；既要关注对“点”的审计，更要关注对“线”的审计；既要关注局部问题的发现与揭示，更要关注全局性风险的分析与预警；既要关注区域经济发展过程中问题的发现揭示，更要建设性地关注区域间经济发展的协调性；既要关注上下级审计机关协同作战目标的实现，还要关注协同作战成果的共享；既要协调好审计人力资源与国家治理需求之间的矛盾，更要站在国家战略网罗吸纳各领域专业人才。

（三）找准国家审计服务国家治理的发力点

说到底，国家审计还需从具体审计事项上服务国家治理，而找准国家审计服务国家治理的发力点，可以提高服务的有效性。从未来一段时期，国家审计应从以下几个方面促进国家治理实现良治：一是加强对国家宏观政策落实的跟踪审计，对政策的执行情况和政策本身发表独立意见，以促进提升宏观政策调控的有效性、科学性及政令畅通；二是加强对法律法规执行情况的审计监督，促进依法行政和法律法规的完善；三是加强对权力运行的审计监督，促进完善和落实问责机制；四是加强关系国计民生重大方面的风险预警，维护国家经济安全；五是加强民生项目的审计监督，促进公平正义；六是加强重大违纪违法问题的揭露与查处，促进廉洁政府建设；七是加强绩效审计，建立公共服务绩效评价体系，促进提质增效；八是加强机制制度障碍揭示，促进深化改革。

（四）加强部门协同

由于受国家审计边界的约束（比如國家审计范围目前限制在公共资源资金的分配及使用者），加之手段有限，审计中发现的一些问题线索落实时常常困难重重，这一点在地方审计机关表现得尤为突出。再者，审计机关移交给有关方面的违纪违法案件线索，因为种种原因存在查处慢、反馈慢甚至石沉大海的情况，影响了审计效果和审计人员的积极性。因此，需要加强部门协同，形成国家审计与纪律检查机关、监委、检察机关、公安机关等相关部门的协同作战机制，共同促进国家治理实现良治。

（五）创新审计组织形式

传统的审计组织形式是基于点对点的职能导向审计，而行业审计等大兵团作战，以及被审计对象管理信息化水平的不断提高，需要对审计资源组合形式的革新，因此必须根据审计项目的特点有针对性地创新，形成项目导向的审计组织形式。比如审计专业技术人员、计算机专业技术人员与业务专业技术人员（熟知被审计单位业务流程管理）的合理搭配，审计组层级的管理模式设定，分工与协作，绩效考核等。

（六）重视审计成果的运用

审计报告、审计决定、审计意见是审计机关的工作成果，其使用的过程就是国家审计服务国家治理的过程。揭示的问题需要被审计单位整改，形成的决定需要被审计单位执行，提出的建议需要被审计单位用以改进和完善相关工作及制度，被审计单位问题整改了、决定执行了、工作及制度改进完善了，国家审计服务国家治理的有效性才能体现，这是审计成果运用的一个方面。另外，审计机关应该重视审计报告的整理并合理地加以运用，使审计成效最大化。比如将同类报告加工成综合报告报送给同级党委、人大、政府，以促进相关治理水平的提高。

（七）增加国家审计的透明度

透明度高是民主进步的表现，也是促进国家治理实现良治的需要。国家审计应该以适当的方式告诉公众审计能做什么、计划做什么、怎么做、做得怎么样，同时告诉社公众被审计单位监督事项完成的情况是什么、应该是什么、问题是什么、应该怎么改，只有这样，民众才能更加了解审计、支持审计，也才能更加有效地监督各治理主体治理职能的履行情况，共同促进国家治理实现良治。