盐城市激活土地资源的实践与思考

杨群义

摘要：近年来，江苏省盐城市认真落实中央关于深化农村土地制度改革的精神，在对农村承包地确权登记颁证的同时，完善农村承包地“三权分置”制度，探索宅基地“三权分置”办法，用活农村承包地权能，盘活农村宅基地使用权，既强化了乡村振兴制度性供给，又促进了农民财产性增收。本文总结了盐城市激活土地资源成功经验，并对进一步激活土地资源提出了建议。

关键词：土地资源；激活措施；对策建议

近年来，江苏省盐城市认真落实中央关于深化农村土地制度改革的精神，在对农村承包地确权登记颁证的同时，完善农村承包地“三权分置”制度，探索宅基地“三权分置”办法，用活农村承包地权能，盘活农村宅基地使用权，既强化了乡村振兴制度性供给，又促进了农民财产性增收。

一、盐城市激活土地资源的主要做法

（一）让农村承包地经营权“转”起来，推进农业适度规模经营

盐城市顺应农村劳动力大量转移、农地集中规模经营的趋势，落实农村承包地“三权分置”制度，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和支持农民流转土地经营权，创新农业经营方式，优化配置农地资源，积极构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，加快推进农地由小农户分散经营向新型农业经营主体规模经营转变，由低效经营向高效经营转变，充分挖掘土地增收的潜力，让土地成为农民增收的“聚宝盆”。目前，全市承包地流转面积589.64万亩，占承包地总面积71.7%。

盐城市农村承包地经营权流转以出租为主，出租、转让、互换、股份合作等多种形式并存，其中，出租面积488.99万亩、转让面积16.5万亩、互换面积18.06万亩、股份合作面积59.2万亩，分别占82.9%、2.8%、3.1%和10%。

盐城市农村承包地经营权以流向家庭经营为主，家庭经营、合作经营、企业经营等多种经营方式并举，其中，家庭经营面积415.34万亩、合作经营面积83.43万亩、企业经营面积30.38万亩，分别占70.4%、14.1%和5.2%。

让农村土地承包经营权“转”起来，产生了三大效应：一是促进了农业适度规模经营发展。通过农村承包地经营权流转，全市发展家庭农场4490家，家庭农场适度规模经营的比重提高到13.2%；发展专业大户3.69万户，专业大户适度规模经营的比重达30.6%。二是促进了农业结构调整。通过农村承包地经营权流转，全市发展高效设施农业面积超220万亩，总量为全省第一，比重达17%。特别是近两年来，大力引导和鼓励家庭农场发展稻田综合种养，亩效益提高到3000元以上，全市稻田综合种养面积发展到35万亩，进一步提高了流转土地的经营效益。三是促进了农民增收。通过农村承包地经营权流转，进一步带动了农村劳动力转移，农民既增加了土地租金和股金分红收入，又增加了打工收入，实现了财产性收入和工资性收入双增。

（二）让农村承包地的权能“用”起来，变资源为经营资产资金

从2014年开始试点到2017年结束，盐城市按照确权赋能用活的要求，全面开展农村承包地确权登记颁证工作。全市历经四年，基本完成了农村承包地确权登记颁证工作，发证村（居）1933个、发证农户146.6万户，分别占确权村（居）和确权农户的97.5%和96.9%，全市百万农户拥有了农村土地承包经营权证书，赋予了相应的收益权、处置权、继承权、有偿退出、抵押、担保等权能。

同时，积极开展用活土地承包经营权能试点。一是开展用承包地经营权抵押融资试点，变承包地经营权为贷款资金。如东台市率先开展农村土地承包经营权抵押融資试点，制定出台《东台市农村产权抵押融资工作方案》，稳步推行土地承包经营权、林权、海域使用权等农村产权抵押融资，指导农商行、农行、邮储行、常熟农商行、中行、江苏银行等6家金融机构开展农村土地承包经营权抵押融资试点工作，累计办理146笔、金额6700万元，并逐步建立全市专业大户、家庭农场和合作社土地流转等经济档案。二是开展用承包地经营权出资入股试点，变承包地经营权为非货币财产出资股金。如阜宁县利用省财政对省定集体经济薄弱村每村200万元扶持资金，指导9个省定集体经济薄弱村，发展农地股份合作社，村集体以200万元扶持资金出资入股，鼓励农民以承包地经营权出资入股，实行承包地经营权“保底收益+二次分红”， 全县9个村已有1612家农户以5016亩承包地经营权出资入股，使承包地经营权变为股金，成为农民增收的新来源。

（三）让农村宅基地使用权“换”起来，满足农民改善住房愿望

随着城镇化进程的加快，农民购建住房的愿望日益强烈，农民进城镇入社区购建住房越来越多，农村“空关房”也越来越多。为更好地满足农民改善住房的向往，切实解决农村闲置住房宅基地还耕的问题，建湖、阜宁、射阳等县（市、区）以农村康居工程建设为抓手，积极开展退宅还耕试点，让住房宅基地退还复垦为耕地、新增耕地指标置换成资金、资金用于宅基地有偿退出和新村庄建设。建湖县从2013年开始，先后进行了“三进一调”（进县城、进集镇、进农村社区，调换农村质量较好的住房），在上冈镇万顷良田建设工程、钟庄街道同一乡镇项目和村庄撤并、整村推进康居工程建设试点中，持续推进退宅还耕和美丽乡村建设，几年间宅基地退出复垦入库面积达3460亩，待入库面积800亩。通过县新农村建设投资公司，筹措并向农民和镇村兑现退宅还耕资金8.88亿元，其中，通过交易耕地占补指标土地1832亩，筹集6.8亿元。阜宁县争取获批全省唯一农村宅基地有偿退出试点县，将实施康居工程与宅基地退出相结合，累计退出1.2万户（货币安置和进城入镇），户均宅基地面积由退出户0.6亩降至集中居住点的0.38亩，复垦净增耕地8562亩，省平台交易4949亩、15.39亿元。成立县美丽乡村建设公司，县土地储备中心出资1.5亿元，争取县农业银行授信额度24亿元，有效解决康居工程建设资金难题。射阳县按照“政府不负债、企业不赚钱、农民得实惠、农村变面貌”的原则，创新举措全力推进农村康居工程建设。累计拆除各类危旧房10360户，其中3996户D级危房全部拆除；新建康居工程集中居住点162个，建成10165套住房，已入住7149户，其中651户托底安置房建成交付；正在启动3.88万户危旧房改造2018—2020年行动计划。

让农村宅基地使用权“换”起来，产生了三方面成效：一是节约集约了土地。通过政策推动农民宅基地自愿、有偿退出，大力推行土地复垦，如果全部复垦到位，总量可节余近5000亩。二是农民得到了实惠。按照“以旧换新、拆一还一、低拆低安”的要求，危旧房拆除户如选择货币化安置，农户每户可获得6.5—10万元安置补助费；如拆旧到集中居住点，以100平方米安置房为例，农户可不花钱或少花钱就可入住。项目区土地集中流转给大户种植，农户可获得900—1000元/亩流转费，增加了农民收入。三是政策推动效应明显。挂钩节余流量建设用地指标调剂用于城市建设，挂钩复垦节余耕地用于占补平衡，既解决了农村推进危旧房改造资金来源问题，又解决了城市土地经营资源不足的问题。

二、进一步激活农村土地资源的建议

土地是财富之母，农业之基。盘活农村土地，唤醒这些“沉睡资本”，事关乡村振兴大计。盐城市各地在盘活农村土地资源方面，虽然进行了一些有效探索，取得了一定成效，但不充分不平衡的问题比较突出，盘活农村土地资源还有许多文章可做。

（一）深化认识，从乡村振兴战略认清农村土地资源利用价值

实施乡村振兴战略，关键要解决好“钱”从哪里来、“地”怎么用、“人“如何培的问题，强化“钱、地、人”三大要素供给。农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”，是助力乡村振兴的重要土地资源。从盐城市的情况看，全市有耕地1250万亩，承包地800多万亩，宅基地90万亩左右，其中有30%左右被“空关房”占用。如何盘活用好农村这“三块地”，大有文章可做，大有潜力可挖。以耕地利用为例，盐城市1250万亩耕地亩均增加值还不到4000元，如果都达到苏南的8000元左右的产出率，就能增加500亿元左右的产出。农地利用效益不高，主要原因是农地产业结构、经营结构不够优，全市粮经比高达6.7∶3.3，农产品加工产值与农业总产值的比重只有2.3∶1，适度规模经营比重仅有43%。

因此，在农地利用上，要坚定不移推进农村土地承包经营权流转，加快转换农业经营主体，由小农户分散经营向新型农业经营主体规模经营转变。要大刀阔斧调整农业产业结构，实行粮经饲统筹、种养加一体、一二三产业融合，加快由低效经营向高效经营转变。通过流转承包地、用好农地权能、置换宅基地、推进集体经营性建设用地入市等多种途径，盘活各类农村土地资源，变土地资源为经营资产资金，让土地成为乡村振兴的新动能。

（二）深化改革，用改革的办法释放农村土地资源利用红利

对深化农村土地制度改革，中央已有明确的顶层设计和部署要求，关键要试点先行、结合实际推进。

一是加快推进农村土地承包经营制度改革。要以实行农地所有权、承包权、经营权“三权分置”为方向，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。在完成承包地确权登记颁证的基础上，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”，通过稳定承包权，为放活经营权开路。要建立健全县（市、区）镇两级土地流转服务管理平台，加强土地流转指导服务监管，加快农村土地流转，创新家庭经营、合作经营、企业经营、集体经营多种经营方式，搞活农村土地经营权。要研究制定农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见，引导和鼓励农民以承包地经营权出资入股从事农业产业化经营，在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。

二是加快推进农村宅基地制度改革。要按照中央要求，积极探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，进一步落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，适度放活宅基地和农民房屋使用权。要鼓励和支持农民自用或租给他人使用闲置宅基地和闲置农房发展农家乐、乡村旅游和新产业新业态，增加农民财产性收入。要总结推广建湖、阜宁、射阳等县经验，结合农村康居工程建设，引导农民进城市、进集镇、进农村社区购建新房，探索宅基地自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

三是加快推进集体经营性建设用地制度改革。要稳妥开展农村集体经营性建设用地入市试点，逐步做到与国有建设用地同权竞价。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，讓乡村集体和农民合理分享土地增值收益。

（三）深化行动，以务实的举措推进农村土地资源利用提质

千里之行，始于足下，用好盘活农村土地资源，关键要汇聚各方力量，以务实的举措，求实的作风，一步一个脚印抓落实。

一是强化组织动员。各级党委、政府应高度重视农村各项土地资源的综合开发利用工作，从实施乡村振兴战略的大局，谋划高质量利用农村土地资源，以提高土地效益、增加农民收入为导向，以深化农村土地制度改革为抓手，激活农村土地资源新动能。要强化各级责任落实，组织农业、国土、城建、文化、旅游等部门通力合作、协同推进，共同下活、下好农村土地资源利用这盘大棋，为实施乡村振兴战略助力添劲。

二是强化规划引领。要指导各镇以村为单位全面开展农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”调查摸底工作，继续搞好确权登记颁证工作。从实际出发，因村制宜制定好“三块地”开发利用规划，明确阶段性工作目标任务，细化实化工作重点、政策措施和实施方案。以规划引领，促自觉行动，谋乡村振兴。

三是强化试点示范。要鼓励支持基层和群众发扬首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，积极开展对农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”改革试点创新，及时总结可复制、可推广的一批激活和有效开发利用农村土地资源的经验。以试点先行、典型示范，推动农村土地资源利用提质增效。

（作者单位：江苏省盐城市委农村工作办公室）

责任编辑：欣文