基层央行深化审计整改工作的实践与思考

■许荣华 严弘宇

内部审计作为独立客观的确认和咨询活动，对基层央行完善内部控制、风险管理和组织治理具有重要作用，是促进基层央行依法正确履行职责和健康平稳发展的重要保障。而审计整改作为内部审计的关键环节，是组织纠正错误和改进治理的核心所在，决定着审计工作价值的最终实现。当前基层央行审计整改工作存在制度不全、执行不力、监督不严等问题，严重影响了内部审计价值的发挥。人民银行抚州市中心支行针对审计整改中存在的问题，近年来创新制度、改进流程、完善机制，取得明显成效，并对如何进一步加强审计整改工作做了积极思考。

一、基层央行审计整改工作面临的困难及挑战

（一）制度层面。

1.内审工作制度缺位，审计整改缺少明确要求。总行层面内审工作制度有关审计整改的内容不多，《中国人民银行内审工作制度》（银发〔2005〕73号）仅第二十五及二十六条分别规定“被审计单位应于两个月内将审计整改落实情况报派出行内审部门”，“内审部门根据需要可以对被审计单位执行‘内审结论和处理决定’或‘审计意见书’的情况进行后续审计”，对被审计单位如何开展审计整改以及内审部门是否监督核实审计整改结果并无明确规定及具体要求，直接影响审计整改工作的实际效果。

2.对审计整改工作缺乏制约机制，审计整改外部约束及激励导向不足。一方面，人民银行内审工作制度制定了对违规当事人的责任追究，但对被审计单位审计整改工作无约束机制，尤其对审计整改不力及审计发现问题屡查屡犯的，没有惩戒措施，被审计单位缺乏审计整改的外部约束；另一方面，人民银行内审系统对内部审计工作的绩效考核，一般不将审计整改工作纳入或比重相对较低，内审部门对审计整改工作的激励导向不足。

（二）执行层面。

1.内审部门对审计整改重视不够，监督制约意识不强。当前基层央行内审部门高度重视内审转型，注重审计项目创新发展，着力拓展审计领域、审计内容、审计方法，但对审计整改的重视程度不够，重问题轻整改、重报告轻核查的现象普遍存在，对被审计单位整改效果关注不多，大多局限于审核整改报告、从报告中看是否已整改，缺少实地监督核查，无法保证审计整改落到实处。此外，目前基层央行内部审计采取“谁审计谁负责”的原则，即由内审项目负责人兼任整改核查职责，审计项目实施与审计整改核查缺乏相互牵制，存在一定的道德风险。

2.整改要求的针对性及操作性不强，审计整改的正面导向存在阻碍。传统分段式审计报告虽然结构规范、逻辑清晰，但是整改意见与发现问题分开列示，对应性不强，尤其是当审计报告篇幅较长、问题较多时，整改意见不能针对相关问题逐一提出，往往模糊整改要求且难以区分主次轻重。同时审计整改意见普遍存在模式化、空泛化现象，一方面正确而无用，导致被审计单位难以操作落实，很大程度上削弱了内部审计应有的正面导向作用；另一方面就事论事，不能从体制机制方面提出整改要求，导致审计整改短期化、形式化。

（三）监督层面。

1.审计整改的督查手段单一，效果效率亟需提升。根据人民银行内审工作制度，内审部门对被审计单位审计整改情况的督查手段是开展后续审计，后续审计相对一般审计项目虽然内容简化，但仍需列入年度审计计划，并按照规范的审计程序开展，耗费时间精力较多，效率较低，基层央行后续审计项目通常很难覆盖上年度全部审计项目的30%。同时后续审计的开展，一般与原审计时点间隔较长，时间滞后，难以及时对被审计单位审计整改情况监督核查，效果不佳。

2.内审部门对整改监督独木难支，监督合力有待形成。目前审计整改的监督核查职责由内审部门独自承担，但内审部门的大部分精力投入到审计项目的实施，对整改监督实际上力不从心，也不可能在审计整改后开展持续的监督检查。同时相关业务主管部门担负日常监督管理职责，审计发现的问题都是各业务条线的问题，如果内审部门和业务主管部门能够建立联合监督协作机制，将极大整合监督资源，形成监督合力。一方面，内审发现的问题可作为业务主管部门监督重点，减少重复检查，提高业务管理的针对性；另一方面，审计整改的后续监督管理落到实处，审计发现问题屡查屡犯现象可得以纠正，提升审计整改的有效性。

二、推动审计整改的实践及成效

人民银行抚州市中心支行高度重视审计整改工作，着力在审计整改的制度创新、流程改进、机制完善方面下功夫，采取切实措施明确整改要求、健全监督协作、突出重点难点、强化检查核实、推进考核约束、增加审计价值，全面提升审计整改工作的效果和效率。

（一）以明确要求为目标，促使整改意见的切实可行。

一是改进审计整改通知的体系结构，将分段式描述改为条块式描述，整改要求与审计发现问题一一对应，明确整改要求，便于被审单位逐条落实整改。抚州市中支从2015年下半年起对所有内审项目的整改通知采用条块式结构，整改要求的针对性大幅增强，受到被审计单位欢迎。二是提升整改建议的可操作性和有效性，改变整改建议空洞化趋向，要求整改建议必须具体、可行，注重整改建议实效性。2016年抚州市中支在对中支本级国库会计核算业务及系统运行管理的专项审计中，建议对国库集中支付代理银行提交的电子交易数据定期实施非现场监督，被相关部门采纳，加强了基层央行对国库集中支行业务的监督。

（二）以双线监督为途径，健全整改监督的协作机制。

建立中心支行内审部门与业务管理部门对支行审计整改的双线监督协作机制，制定中心支行对支行审计发现问题的处置规程，优化整改流程（见图1），明确中心支行风险管理委员会为审计整改工作的领导机构，中心支行内审部门就审计发现问题向支行下发整改通知时，同时将有关问题以抄告单等形式告知中心支行相关业务管理部门，中心支行业务管理部门及时对内审部门抄告问题进行分析，将其列入业务条线检查内容，同时加强对支行业务条线整改工作的指导与监督。通过监督协作机制的建立健全，形成对支行审计整改工作的部门联动和监督合力，相较于内审部门单独监督，效果明显。

图1 抚州市中支对支行审计发现问题的整改流程

（三）以问题分类为抓手，突出审计整改的重点难点。

按照总行内审转型要求，深入贯彻风险导向理念，2013年以来，按照《中国人民银行内审部门风险评估工作试行办法》评估标准，对审计发现问题按照风险类型及风险等级进行评估分类，强化审计发现问题的分类处置，在审计整改通知中突出重要风险问题的整改要求，提高审计整改的有效性，切实防范审计发现的重要风险隐患。2016年抚州市中支对支行货币发行管理绩效专项审计调查中，发现支行发行库区出入控制薄弱问题突出，将库区出入管理列为审计整改核心，提出严格库区出入库制度执行、加强货币发行部门与保卫部门核对等整改意见建议，受到支行和中支相关业务管理部门重视，后续跟踪回访发现此类问题大幅减少，重点整改成效显著。

（四）以跟踪回访为手段，强化整改结果的检查核实。

建立跟踪回访制度，对被审计单位整改工作开展快速有效的实地核查。在时间安排上，选择审计整改期满后半年内对被审计单位进行跟踪回访，将审计发现问题的整改纳入回访范围，同时对审计后执行情况进行抽查；在回访形式上，突出跟踪回访“短、平、快”的特点，形式更加灵活，通过听取整改介绍、调阅资料、现场问询等方式对审计整改情况进行核查，实现当天进点当天结束，发现问题现场反馈；在回访内容上，不限于审计发现问题整改落实的核查，同时关注被审计单位内控环境优化及内控长效机制建设情况。抚州市中支内审部门通过跟踪回访，实现了对2016～2017年度23个审计项目整改落实情况的跟踪回访，克服了后续审计时间长、覆盖面小的缺陷，有效掌握了被审计单位整改落实情况，提升了审计监督的威慑作用。

（五）以工作考核为导向，推进审计整改的约束机制。

注重发挥工作考核的导向作用，修订支行内审工作考核办法和处室内部控制考核内容，提升审计整改在考核评价中的比重，关注重要问题的整改效果，对屡查屡犯的，加大扣分比例，促进被审计单位从体制机制上推进审计发现问题的整改，同时内审部门探索与被审计单位业务管理部门建立考核联动机制，尝试将问题整改情况按照业务种类纳入相关业务管理部门考核范围，对整改工作不力的，建议业务管理部门也予考核扣分，加大对被审计单位审计整改的约束力。

（六）以完善内控为重点，提升审计整改的增值作用。

审计整改以防控风险为立足点，紧紧围绕健全被审计单位内控长效机制，深入挖掘问题产生的内在原因，开展内控制度有效性评估，分析相关制度的充分性、合理性、遵循性和有效性，并有针对性地从制度层面提出整改建议，注重审计建议的治本效能发挥，有效提升审计整改增值作用。2017年，抚州市中支在对辖区某支行内部控制审计中，发现提交支行行政处罚委员会审议的案件标准不统一，经分析后认为是支行行政处罚委员会审议制度不完善，要求其明确提交支行行政处罚委员会审议的案件范围，有效防范了支行行政处罚可能产生的法律风险。

三、进一步改进审计整改工作的建议

人民银行抚州市中心支行近年来一方面在深化审计整改工作方面做了探索和实践，另一方面也对如何进一步改进审计整改工作进行思考，就加强审计整改的制度基础、监督管理、核查体系、环境建设等方面向上级行提出以下建议：

（一）强化审计整改制度基础，开创审计整改新局面。

一方面健全人民银行内审工作制度，增加审计整改的相关内容，明确审计整改的工作要求、监督核查、责任追究等规则，促使审计整改有据可依；另一方面制定审计整改实施细则，探索构建“三维六步”审计整改机制，建立涵盖审计整改领导机构、审计整改监督机构、被审计单位等三个维度，包括整改确认与建议、整改计划拟定与审核、整改实施、整改反馈与跟踪、整改核查与评估、整改后续处理等六个步骤的审计整改流程，提高审计整改的规范性和操作性。

（二）加强审计整改部门合作，构建整改监督新机制。

一是建立内审部门与业务管理部门对审计整改的联合监督制度。审计整改监督机构应该既包括内部审计部门，也包括业务管理部门，由双方通过联席会议等方式，督促被审计单位整改落实，并核查和评估整改情况，同时双方要建立健全对被审计单位整改工作考核制度，提高审计整改的考核比重，对不按规定期限及要求整改的被审计单位，根据各自职责进行考核扣分及责任追究。二是探索建立跨部门审计整改监督系统。通过建立横跨内审部门与业务管理部门的审计整改跟踪监督系统，利用电子化手段有效跟踪监控审计发现问题整改情况，促进双方信息沟通和资源共享。

（三）整合审计整改核查工具，健全整改核查新体系。

基层央行要充分运用现有各类检查工具，建立健全现场检查与非现场检查相结合、短中长期相结合的审计整改核查体系，包括跟踪回访、业务条线检查、后续审计等现场检查工具，以及借助计算机辅助审计工具进行业务数据分析的非现场检查工具，实现对审计整改情况全面持续立体的有效监督检查，提升审计整改核查的及时性和有效性。

（四）深化审计整改结果运用，营造审计整改新环境。

一是健全审计整改结果运用机制。大力拓展审计整改结果运用范围，将审计整改结果作为考核评先评优的参考依据，对拒绝纠正违规问题或屡查屡犯的，实行一票否决，营造良好的审计整改外部环境。二是尝试建立审计整改结果通报制度。在遵守保密要求的前提下，尝试建立审计整改结果通报制度，定期将被审计单位审计整改情况通过适当方式予以通报，对审计整改不力的，予以批评警告，促使被审计单位积极主动整改。