遥瞻万里路 新貌待明朝—探寻垃圾分类之路

■ 兰亚军

2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上，发出了要“普遍推行垃圾分类制度”的总动员令。

2017年3月18日，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）发布，提出“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。”

新时代的垃圾分类即将“扬帆起航”，但垃圾分类是一项长期、复杂的社会系统工程，其具体的实践和推进需要理论支撑和指导。目前，我国还没有一个完整、系统、科学的垃圾分类理论体系，来回答垃圾及垃圾分类的属性和本质是什么？垃圾分类的根本目的和最终目标是什么？实现路径是什么？以及相应的保障措施、动力机制等重要问题。

一、垃圾分类的理念

目前，全国46个重点城市的垃圾分类正轰轰烈烈、如火如荼地开展着，有很多需要注意和防范的新情况。有些城市财政投入过大，希望在短时间内把垃圾分类“打造”成功；有些地方过度使用“智能分类桶”，导致成本过高不可持续；有些地方以“市场化”的名义，将垃圾分类外包给企业后，政府当“甩手掌柜”，社会当“旁观者”……

如何少走弯路地探索出一条适合中国国情的垃圾分类之路，是所有垃圾分类处理从业者都应该思考和总结的问题。总结垃圾分类处理比较先进的国家及地区的经验，梳理国内相关学者、专家的理论、观点，结合多年来在垃圾分类第一线的经历，笔者试图全面、系统地论述我国的垃圾分类“为什么做、怎么做、最终的方向在哪里”的相关问题，为垃圾分类的实践提供理论指导和依据。

第一，污染物理念。垃圾的首要属性是污染物，本身没有价值，垃圾分类的目的也不是变废为宝。要正确认识生活垃圾的污染属性，这是垃圾分类工作的首要问题。

第二，源头减量理念。垃圾分类的根本目的不是要分出多少垃圾，而是要通过垃圾分类促进源头减量，尽量少产生垃圾；推动人们生活习惯和生活方式的重新建立；推进企业生产方式和国家治理方式的重新构建。垃圾分类只是手段，不是目的；垃圾分类只是工具，不是结果，这是垃圾分类的核心问题。

第三，经济行为理念。垃圾分类是一种经济行为，生活垃圾分类实践的效果如何、可持续性如何，关键在于经济性。居民垃圾收费制度应逐步成为垃圾分类的前置因素，通过动员居民积极进行垃圾分类获得相应“积分”奖励，减少垃圾处理费支出，建立有效的经济促进机制，再配合相应的行政手段和宣传动员，这是垃圾分类的动力问题。

第四，改革和社会综合治理理念。垃圾分类实际上是一场改革和社会综合治理工程。要遵循改革规律和社会综合治理规律，这是垃圾分类的本质问题。

第五，市场化理念。垃圾分类这项工作最重要的就是产业链盈利。整个产业链要想盈利，就要对现有环卫体制、机制、税制、费制进行改革，以破除体制、机制弊端和利益固化的藩篱。垃圾分类的根本出路就是市场化改革，这是垃圾分类的方向问题。

第六，持久战理念。垃圾分类的工作需要一系列系统的工作来组织运行，不能一蹴而就。要遵循垃圾分类规律，认清垃圾分类是一场持久战，这是垃圾分类的时间问题。

垃圾分类的核心理念为：垃圾分类是一种制度，制度设计决定垃圾分类的成败。

二、垃圾和垃圾分类的属性分析

（一）污染属性分析

垃圾的首要属性是污染物，要明确污染属性定位。首先是产生者的态度。包括居民和单位，因为垃圾是污染物，垃圾污染环境、危害健康，得减量、得分类、得付费。其次是政府的态度。因为垃圾是污染物，政府控制环境污染，改善环境质量，责无旁贷、义不容辞。最后是企业的态度。处理垃圾是首要任务、控制污染是基本要求、处理费应是企业的主要收入来源。

（二）行业属性分析

经济学中的准公共物品，再细分，垃圾分类处理又属于基础设施和公用事业。因此，垃圾分类处理相关政策和措施可以参照、借鉴这一类别相关的政策和措施，特别是修建公路方面的做法。最终的出路是引入市场机制，走PPP之路，走市场化、产业化之路。但垃圾分类与污水处理、供电、供水一个最大的不同点在于——垃圾分类是“逆向物流”。

（三）经济属性分析

在经济学中，垃圾分类属于正外部性的行为。如何解决外部性的问题？经济学家提出了三个解决方向：第一，征税和补贴，对于经济主体的行动来进行调节。第二，科斯定理，通过界定产权和降低交易成本，多方协商来解决外部性。第三，企业合并，减少竞争带来的外部性。

（四）社会属性分析

垃圾分类属民生及公益属性，需要政府的重视及全社会的参与。全社会参与需要多方筹集资金，需成立垃圾分类回收基金以更好地促进垃圾分类各方面的工作；需要大量志愿者的参与。

三、垃圾分类的目标、原则和评判标准

（一）垃圾分类的目标

在理论层面，垃圾分类的目标是“三化”，即按减量化、资源化、无害化这个顺序；但实际操作层面则是相反，即先无害化，再资源化，最后实现减量化。垃圾分类最终的目标是从源头减少垃圾的产生，同时，借助垃圾分类这个抓手，提高全社会和全民的文明素质。

（二）垃圾分类的原则

如果垃圾分类要可持续、可复制地做下去，应该坚持以下几个原则：

第一，片区推广。以区或县为单位，在一个区或县的行政区域内先选取若干个居民个小区或公共机构做垃圾分类的试点，而不是在市辖范围内各区县各选几个小区域做试点，最好是以街道办事处为单位成片做。

第二，后端决定前端。垃圾分类四个环节中，最难的是“一前一后”两个环节，前端分类和后端处理。中间收集、运输相对容易些。后端处理设施没有建好，或者利用这个“出口”没有打通，前端就不要分，因为分了也没有意义。

第三，源头分类。垃圾分类一定是要从源头分类，即产生者居民家中或单位中就开始分。我国的垃圾成分复杂，前端不分类，混合垃圾已交叉污染了，而且还存在经营成本的问题。

第四，一定要将厨余垃圾分出来。因为饮食结构的原因，我国生活垃圾中厨余垃圾的量很大，还会产生二次污染。因此，厨余垃圾分类处理是垃圾分类分类处理的一个重要抓手和关键环节。

第五，定时定点。现在上海在大力推广“定时定点”回收，定时定点的目的在于美化环境，降低垃圾分类的收运成本，为下一步的处罚做准备。

（三）垃圾分类的评判标准

我国垃圾分类进行了十多年，但目前为止，垃圾分类做得好坏，仍没有科学、统一的评判标准。真正评判垃圾分类做得如何的标准是什么？笔者认为应该有下面三个标准：

第一，是否有利于生活垃圾可持续无害化、资源化及源头减量。无害化是基础，资源化是保障，即分出多少垃圾进行资源化处理和利用，不再进入填埋场，住房城乡建设部的文件中提到通过分类资源利用率达到35%。关键是前端源头减量，通过垃圾分类促进或倒逼源头减量。

第二，是否有利于提升居民的获得感、幸福感。先厘清垃圾的属性，因为垃圾是污染物，首先应该交费；因为分类了，付出劳动，应该有收入，特别是经济方面的收入。但由于历史的原因，之前的混合垃圾的处理费没有收费或没有足额收费，因而通过垃圾分类资源和减量化的收益就体现不出来，这种局面需纠正过来，变成“混合垃圾多收费、分类垃圾少付费”。同时，小区居住环境因垃圾分类而变得整洁干净，提高人居环境美化，居民更有获得感、幸福感。

第三，是否有利于减少政府财政的总体投入。垃圾分类开始做时，需要政府适当加大投入，但从长期看、全局看，随着垃圾资源化和源头减量化，减少垃圾的清运费、处理费、延长后端之后厂的使用年限，也会产生经济效益。因此，成功的垃圾分类，除了产生生态效益、社会效益外，也会产生经济效益。

四、垃圾分类的难点

说起垃圾分类工作，是“环环有难点，步步有阻碍”。笔者分析垃圾分类难点如下：

（一）产业链端分析

1.表面原因

表面上来看，垃圾分类工作做得不好，是由于居民的环保素质比较低，不愿意分。不可否认，居民的环保意识还不高，和发达国家相比还有一定的距离，但总体上来说，这些年由于国家大力的宣传和动员，居民垃圾分类的意识水平在提高。

2.实际原因

实际原因是“垃圾分类投放→分类收集→分类运输→分类处理→分类利用”全产业链未建立起来。很多地方，居民前端分类了，中端混合收集、运输以及后端混合处理，居民看到后，分类的积极性受到很大打击。

3.深层次原因

垃圾分类收集运输处理利用的全产业链没有建立起来，主要原因在于：一是制度问题。制度主要包含二个维度：法制和体制。垃圾分类真正要做好，一定以法制为基础；但目前，国家层面还没有一部关于垃圾分类处理的法律法规，相关部委或地方上也出台了一些政策法规，但可操作性不强。从体制上看，生活垃圾的分类处理和利用是一个系统工程，涉及到投放、收集、运输、处理、再利用各个层面，涉及到地方住建、城管、市容、环保、教育、工业与信息化、发改、交通、公安、国土等多个行政管理部门。只有所有的环节统一管理、协同配合、有效联动，才能形成一个闭合的垃圾分类处理管理链，真正实现生活垃圾的资源化利用。目前，这些链节间是孤立和碎片化的。北京的大城管改革值得借鉴。二是机制问题。目前，我国很多地方垃圾收费机制、源头减量机制，分类激励机制和约束机制、产生者责任延伸机制、再生产品推广机制等都未能有效建立起来。

4、本质原因

垃圾分类这么多年没有成功，本质上就两个字：利益。一是利益平衡。垃圾分类，有太多的利益主体，从民间来说，有物业公司、保洁人员、废品回收人员、垃圾清运队、拾荒者、填埋场、焚烧发电厂、厨余垃圾处理厂等，这些相关企业或个人都在争垃圾； 从政府的角度来说，城管、环保、发改、供销、农委、商务等都在管垃圾。部门之间难以协调形成合力，还会出现“有利大家抢，无利大家推”的局面。利益相关方的多元化，导致利益关系也很难平衡。完全靠政府，政府失灵；完全靠市场，市场失效。需要政府的“有形之手”和市场的“无形之手”相结合，也需要社会的“治理之手”。二是利益收入。即垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理利用整个“产业链”要能够盈利（合理利润）。垃圾分类这么多年全产业链迟迟没有建立起来，关键因素在于：整个产业链不能盈利，市场机制就建不起来，企业就不愿意进来，这是环环相扣的。

（二）居民端分析

1.不知道为什么分

很多居民不知道为什么要进行垃圾分类，垃圾分类的目的和意义是什么？分了对自己有什么好处，不分对自己有什么害处？

2.不知道怎么分

有些居民经过垃圾分类的宣传和动员后，也知道垃圾分类的目的和意义，但不知道怎么分，哪些是厨余垃圾，哪些是可回收垃圾？

3.不愿意分

不愿意分有两个方面的原因：一方面，很多居民在家里进行了分类，收运时又混在了一起，居民看到后“很受伤”，就不愿意再分了。另一方面，客观讲，分类比不分类还是要麻烦一些，在“分与不分一个样，分好分差一个样”的情况下，没有激励和约束机制，居民就不愿意分了。

（三）政府端分析

垃圾分类的公益和环保属性，决定了垃圾分类离不开政府的支持。而垃圾分类涉及政府多个部门，因此，需要政府“一把手”来统筹和调度，但很多地方政府对垃圾分类不够重视。

究其原因，有以下几个因素：一是垃圾分类很难而且很慢，效果不能立竿见影，危害程度也不强，政府的任期一般就五年，很多三年左右就有变动。二是在现行的体制机制下，垃圾分类纯粹就是“花钱”的项目，既不能产生GDP,也不能产生税收。三是没有上级的政绩考核，没有纳入全国环保城市、环卫城市、文明城市等评选和考核中。因此，垃圾分类“口头上重要、行动上次要、忙起来就不要”。今年6月，住房城乡建设部出台了46个重点城市垃圾分类的考核办法，并进行全国排名，这是一个可喜的进步，但力度还不够，还需进一步加大督促地方政府的力度。

（四）本质上分析

从本质上来说，垃圾分类和垃圾本身并没有太大的关系，而是和产生垃圾的主体——“人”有关系。

垃圾分类在我国这么多年没有取得根本性的进展，其中一个重要原因，是就事论事，仅仅就围绕垃圾本身“做文章”，没有上升到本质上“人”的考虑，没有从理念、文化、利益、制度等方面思考，没有抓住垃圾分类的本质和规律。

垃圾分类是一场社会综合治理工程。应该坚持“政府主导、市场运作、社会参与、居民行动”的“多元共治”的原则。需要全民参与，政府、企业、社会组织、学者、媒体、公众多元协同，遵循社会治理规律，纳入垃圾整体多元治理战略中。

五、垃圾分类的解决之道

（一）制度设计决定垃圾分类的成败

垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程，需要系统思考和系统解决。要注重系统性、整体性和协同性，注重顶层设计和制度设计。制度设计决定垃圾分类的成败。

（二）建立“共建、共治、共享”的治理格局

从我国实际发展阶段出发，通过科学、合理的制度设计和制度安排，充分调动政府、企业、社会、居民“四个主体”的积极性，做到“共建、共治、共享”的“互动共治”治理格局。一步一个脚印地走下去，最终实现垃圾分类的目标。

在实际操作中，要做“三个有机结合”，一是理论和实践相结合；二是顶层设计和基层创新相结合；三是政府、市场、社会相结合。

（三）抓好主要矛盾——产业链盈利

在垃圾分类这项工作中，主要矛盾是全产业链盈利。要想实现全产业链盈利，就要对现有环卫体制、机制、税制、费制进行改革，以破除体制、机制弊端和利益固化的藩篱。那么，垃圾分类改革试点的总方向是什么？是市场化改革。

六、垃圾分类的根本出路

（一）市场化改革的主要内容

1.建立垃圾分类市场化改革试点“专家库”

垃圾分类市场化改革试点工作是一个新生事物，政策、法规及实践都不成熟，需要专业的人去指导和管理。需要在全国层面成立垃圾分类改革试点专家库，提供专业、科学的理论指导和政策咨询，并拟定垃圾分类改革试点方案，分区域、分阶段、分步骤制定垃圾分类的“时间表”和“施工图”。

专家库成员应包括：相关部委的领导、专业研究垃圾工作的专家、学者及有垃圾分类实战经验的企业家。

2.确定市场改革试点地区

根据“点面结合、重点突破”的原则，在住房城乡建设部公布的全国100个农村垃圾分类示范县及46个试点城市中，重点在全国生态文明先行实验区及全国生态文明区县中，优先选择5～10个区或县做改革试点。改革试点城市的选择条件为：一是市县（区）党政“一把手”对垃圾分类有充分的认识和积极的意愿，有能力有担当；二是基础设施比较好，比如厨余垃圾处理厂、可回收垃圾分拣厂等基本设施已建成；三是经济发展水平、环卫基础设施相对较好；四是垃圾分类民众基础比较好。

3.坚持制度创新

垃圾分类改革试点坚持“问题导向，目标导向、效果导向”的原则，遇到难点、问题不回避，要有将垃圾分类改革进行到底的决心。

改革试点以区或县为单为行政单位，以“市级统筹、区县落实”，进行以下的制度创新。

第一，组建垃圾分类PPP项目公司(SPV公司)。公司由当地政府、环卫、保洁、回收公司等相关方组成，以资源、资金、技术等按一定比例入股，组建垃圾分类处理PPP公司，简称SPV公司。

第二，“四位一体”的模式。将二手交易、废品回收、垃圾分类、环卫保洁（包括路面保洁、垃圾清运、公厕管理及园林绿化等）等“打包”，特许经营给SPV公司。

第三，增加“垃圾分类费”的科目。与混合生活收集处理相比，生活垃圾由原来的一种变成了分类后的三种或四种，一方面增加了分类收集、运输及处理的成本；另一方面，又需要宣传动员并对居民进行奖励。成本比混合垃圾要高。因此，应当增加“垃圾分类费”，政府聘请专业机构，根据当地的经济发展水平、后端处理设施的距离等因素，核定“垃圾分类费用”后给项目公司。

第四，政府优先采购或指定采购用再生产品。在垃圾分类工作中，厨余垃圾的分类、收集、处理是一个难点，特别是厨余垃圾产品的“去处”问题更是痛点。目前，我国厨余垃圾处理的方向主要有以下两个：一是能源化（厌氧产沼，发电）；二是肥料化（有机肥、土壤改良剂等）、饲料化（黑水虻、蚯蚓）及酵素等。这些技术是相对成熟的，难点在于前端厨余垃圾分类的质量、收集运理的成本及处理后产品的销售问题。

一方面，企业需要积极提质升效、技术创新，因地制宜，生产出适销对路的产品；另一方面，需要政府出台相应的法律法规和政策配套，比如政府优先采购或指定采购用厨余垃圾生产的合格的再生产品。

第五，最重要的是实行“费用包干制”。目前，我国垃圾处理企业是按照垃圾处理的吨数获得政府补贴的，无论是填埋还是焚烧发电，都是采取这种机制。这种补贴机制在原来的处理路径中是合理的，但与现在要实行的垃圾分类是矛盾的，垃圾分类工作做得越好，进入填埋或焚烧的垃圾量就越少，企业获得的补贴就越少，因而，企业缺乏垃圾分类的动力。这是过去十数年，我国垃圾分类推广不理想的根本原因之一。应采取“费用包干制”，即根据每天垃圾实际产生量乘以单价乘以总天数（365天），进行费用包干，“多余自负，节省自得”，这样，企业才有分类的动力。

以后每年，可按一定的增长比例（测算最近3～5年实际增长比例），如8～10%左右，每年递增。这样并没有增加当地财政额外的负担，又可以看出因垃圾分类而产生的经济效益，也会有“受益人群”，从而调动政府、企业的内生动力和积极性。

（二）垃圾分类资金来源

垃圾分类资金来源有五个方面：

一是政府付费。因垃圾分类处理是基本民生，是公益事业，政府应出一部分资金，可以将分散在城管、科技、环保、农业、教育等部门的资金加以整合和统筹，尽量不新增财政资金的支出。

二是产生者付费。因垃圾是污染物，应该“产生者付费”。现在很多地方垃圾处理没有收或收得不够，致使财政不堪重负；同时，因居民的垃圾产生量没有与经济“挂钩”，致使垃圾产生越来越多。按国务院《价格机制改革》要求，环保产业将全成本付费。先期可让机关、事业单位等公共机构全成本付费，居民先期按全成本的30%或40%的比例付费，然后逐年增加，最后实现全成本付费。

三是成立垃圾分类回收基金。成立垃圾分类回收基金，一方面用于垃圾分类宣传、动员、研究等费用；另一方面用于补贴回收低价值物品的费用，如玻璃、泡沫、厨余垃圾等，以弥补市场失灵导致的产品无人回收的问题。基金来源有三方面：一是政府拨款；二是单位或个人捐助；三是实行生产者责任延伸制度或押金制度。

四是节省的费用。垃圾分类后的部分厨余垃圾和可回收垃圾因就近就地资源化和源头减量，节省了一部分运输和处理的费用，从中按一定比例划入垃圾分类基金。

五是增值服务收入。企业进行商业模式创新，通过垃圾分类切入到社区服务之中，可获得一部分增值服务。

（三）市场化改革中政府、企业、社会的任务

1.政府

主要任务是进行制度设计和制定垃圾分类相关法律法规，确定各个利益主体在垃圾分类工作中的责任和义务，制定垃圾处理费的标准及收取。

2.企业

对运营模式、商业模式及技术进行创新，实现分类投放、收集、运输、处理等环节的有机结合、高效配合，从而实现全产业链盈利。

3.社会

高校、科研机构、媒体等社会组织，对垃圾分类的理论、制度设计进行专业研究、宣传、动员和教育。

总体而言，垃圾分类是一场“持久战”，大致分三个阶段。一是试点阶段。在全国三线、四线城市或农业县，选择5～10个进行垃圾分类改革试点，进行相应的制度创新。垃圾分类最终要获得成功，要走“农村包围城市”或“小城市包围大城市”的道路。二是推广阶段。在小范围的改革试点成功后，进入推广阶段，扩大试点范围，拓展到更大区域，进行进一步的试点。三是普及阶段。在经过前面阶段，取得更多更为成熟的经验和方法后，可以逐步向全国普及推广。

垃圾分类改革的前行之路任重道远，要坚持“问题导向，目标导向、效果导向”的原则，“有为”的政府、“有效”的市场、“有力”的社会这“三有”有机结合、良性互动，方能突破瓶颈，建立“共建、共治、共享”的治理格局。