准确把握人民政协性质定位的核心要义

程玉松

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位”，“人民政协要在依照宪法法律和政协章程准确定位的基础上，大力推进自身各项工作和各项事业不断向前发展”。准确把握政协性质定位，事关坚持中国特色社会主义制度优势和特点，事关人民政协事业的方向和使命。

一、人民政协性质定位的宪法和政协章程依据

宪法是国家的根本大法，人民政协一切活动都应以宪法为根本准则。政协章程是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士共同的行为准则，是各级政协设立组织、开展工作的基本依据。回顾宪法和政协章程制定、修订的全过程，可以看出，宪法和政协章程对人民政协性质概念的确定和表述有一个与时俱进，不断明确、拓展和深化的過程。

最早对人民政协性质定位的，是《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定通过了《中国人民政治协商会议组织法》，其中规定：“中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织。”中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权，制定通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中规定：“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”

1954年第一届全国人民代表大会召开后，《中国人民政治协商会议组织法》由全国政协二届一次会议制定通过的《中国人民政治协商会议章程》取代。其中明确规定：“中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。”

1982年，首次将中国人民政治协商会议载入宪法。其中明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”随后修订通过的政协章程表述为：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织。”

1989年12月，中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次明确“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”。1993年全国人大八届一次会议通过了宪法修正案，增写了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。1994年，全国政协八届二次会议修订通过的政协章程确认“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。这样，政协章程对政协性质的表述由“一个是”拓展为“两个是”。

2004年3月，全国政协十届二次会议通过政协章程修正案，将人民政协性质明确为：“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这样，政协章程对政协性质的表述由“两个是”又拓展为“三个是”。

2018年3月，全国政协十三届一次会议通过的政协章程修正案，对人民政协性质的表述由“三个是”又拓展为“五个是”，增加了“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”，进一步明确、拓展和深化了人民政协的性质、地位和作用。

二、人民政协是有别于国家权力机关的统一战线组织

纵观宪法和政协章程对政协性质定位的历史过程，始终贯穿着一条主线，那就是统一战线。虽然对于人民政协性质内容的表述不断拓展深化，但人民政协是有别于国家权力机关的统一战线组织这一首要性质始终未变。人民政协的发展历程和人民政协性质“五个是”的规定告诉我们，人民政协是统一战线组织，这是人民政协性质的根本属性。统战是人民政协的初心，是人民政协工作之魂。人民政协性质的其他认定都是在此基础上从不同侧面、不同层次、不同角度衍生出来的。统战功能是通过中国共产党领导的多党合作和政治协商机构这个载体来实现的，是在发扬社会主义民主实践中完成的，是在国家政治制度层面体现出来的。

有人认为，第一届人民政协曾经代行过国家最高权力机关的职权。其实这是一种误解。1949年代行全国人民代表大会职权的是中国人民政治协商会议第一届全体会议，而不是政协第一届全国委员会。而作为权力机关的政协第一届全体会议，从1949年9月21日开到9月30日就闭幕了，国家权力已授给中央人民政府委员会，并在全国人民代表大会召开之前一直由其行使。1954年12月，周恩来同志在全国政协二届一次会议上指出：“从过去五年来说，作为代行权力机关只是第一届全体会议，几天会散了，权力已授给中央人民政府，所以代行政权的是全体会议，经常起作用的是全国委员会、常务委员会，这是统一战线组织。”

1954年，第一届全国人民代表大会召开以后，毛泽东同志发表了关于政协的性质和任务的谈话，强调“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关”，“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国两公，是不行的”，“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国人士的统一战线组织”。

改革开放之初，针对部分同志希望在政协章程中写入政协拥有对政府的“监督权”的想法，邓小平同志专门批示指出：“在修改章程中，不要把政协搞成一个权力机构，政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督，它不同于人大，此点请注意。”

2013年7月，第十二届全国政协组建不久，习近平总书记批示强调，人民政协不属于权力机关，要在依照宪法法律和政协章程准确定位的基础上，积极主动、认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，在发展社会主义协商民主中发挥积极作用。

三、人民政协是国家治理体系的重要组成部分

认定人民政协不属于权力机关，并不是否定或贬低政协的地位和作用，从一定意义上说，是为了更好地体现有别于权力机关和决策机构的性质及其不可替代的独特作用。全国政协十三届一次会议通过的章程修正案，增加了人民政协“是国家治理体系的重要组成部分，是中国特色的制度安排”的规定，是对人民政协性质定位的重大提升和深化。

国家治理体系是中国共产党领导下管理国家的制度体系。我国的政治框架及其运行是中国共产党根据中国国情和马克思主义国家学说，经过精心的顶层设计，是十分科学、十分有特色的。周恩来同志在全国政协一届二次会议上指出：“现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。”

我国在各级行政区划单位普遍设有中国共产党的各级委员会、各级人民代表大会、各级人民政府、人民政协的各级委员会（政协组织设置到县）。在这些机构中，中国共产党处于领导和执政地位，人民代表大会是国家权力机关，人民政府是国家的行政机关，人民政协则是实行多党合作和政治协商的重要机构。在中国共产党的统一领导下，人大、政府、政协各司其职，分工协作，互为补充，相辅相成，显示了中国特色社会主义制度的鲜明特点，体现了我国政治制度区别于西方的特色和优势。人民政协在一个地区同党委、人大、政府一样，属首脑机关，有着很高的政治地位、很大的话语权和很广的社会影响力。

责任编辑：苏胜利