专营制下古代盐业的“官营”与“民营”变迁考

【摘要】食盐专营制是我国古代长期实施的一项经济制度。对于食盐的生产、收购、运输、销售等环节，封建统治者、特许盐商和普通盐民在在漫长的历史演变中所占据的地位不断变化。总体而言，我国古代盐业中的“官营”成分经历了一个“直接专营”色彩逐渐加强，又逐步转向“间接专营”的过程。我们就“取民有度”这一维度对古代食盐经济制度的评价，一方面要考虑由食盐专营获得的财政收入是否用于国家和民众所需，另一方面应思考，相近的“盐制”经过不同的“盐政”加以实施，于民众也会产生不同的影响。

【关键词】中国古代 专营制 盐业 官营 民营

一、引言

纵观我国的盐业史，历代政府曾经采用的盐业政策有无税制、征税制和专营制（吴慧，1990：3）。无税制是指将食盐视为市场上流通的一种普通商品，不在生产环节课征专门的税收。征税制就是在生产环节针对食盐征收专门税收。专营制，仅就其字面意思而言，就是由官府垄断食盐的经营，禁止私人介入生产流通等环节，以实现“利出一孔”（林文勋，2003：9）。在我国，食盐的专营制可以溯源至春秋时期管仲在齐国为相之时（廖品龙，1988：3），并在成为此后多数朝代采用的盐业政策。

自开采或煮制始，食盐大致会经历生产、收购、运输、销售四个环节。应当注意的是，在不同的历史阶段，食盐专营制对各环节的“官营”与“民营”选择存在不同的具体做法，并由此对民众生活产生了不同影响：或是“人民多文綵布帛鱼盐”{1}或是“征敛无度”致使“民人苦病”{2}。因而不能将“专营制”一概等同于“官营”或“官卖”。如果前述四个环节完全由政府垄断，则可称为“完全专营制”；而若是政府只独占其中的一个或二个环节，例如生产和销售环节，或收购和销售环节，抑或是将其交给经过政府许可的商人后，再进一步转卖给民众，则称之为“部分专营制”（[日]藤井宏，1989a：67）。

由此，本文将在前人研究的基础上，首先梳理我国实施食盐专营制时期对于“官营”、“民营”进退选择的变迁，然后总结历代对于“政府聚财”与“取民有度”的兼顾得失，以及其中就政府与市场关系等问题为当下提供的历史镜鉴。

二、古代食盐专营制的“官营”与“民营”变迁

（一）专营制实施前：广泛的“民营”

管仲之前，食盐最多仅是贡品{3}，统治者对其生产经营几乎没有任何管制{4}。不过，虽然西周时期的盐业整体处于“无政府状态”（吕世忠，1998：12），但在当时，我国已经形成了“聚庸煮盐”{5}——即雇佣劳动者开展食盐集体生产的生产组织形式{6}。其中，“富商大贾”为代表的私人盐商既控制了煮盐活动的生产环节{7}，还控制了食盐的运输、销售环节{8}。其雇佣的劳动者主要来自于贫农{9}、“亡命者”{10}以及“放流人民”{11}群体。这一时期食盐的规模化生产为统治者实施专营制垄断盐利奠定了基础。宽松的管制环境也让推广盐业成为促进经济发展，进而实现国家由“人民寡”到“人物归之”{12}的催化剂。

（二）最早的食盐专营制：官民并产、官收、官运、官销

管仲为相时，齐国成为最早实施食盐专营的国家，并采用了由政府统一收购（运输），进而统一定价销售的盐业专营政策{13}，即“官收、官运、官销”。虽然就盐业生产环节“官营”与“民营”间的主辅关系，学界似乎仍未有定论：既有学者认为管仲的专营政策是以民产为主，官产为辅，如吕世忠（1998：13）；也有学者持“官产为主，民产为辅”的观点，如廖品龙（1998：5）。但可以明确的是，在当时齐国的食盐生产中，官产与民产是并存的，而且两者生产目的不尽相同。官制之盐主要是为了通过有计划的规模化生产，建立由政府垄断运输销售的食盐对外贸易{14}，进而迅速获得大量财富。民制之盐主要用于满足齐国国内的消费，以寓税于价的方式取得盐税收入，供给国家财用。

在这一阶段，虽然政府控制了食盐的运输和销售环节，并对国内民众实行计口授盐，但总体而言对食盐的加价并不高：仅在每升盐的市场价格之上加收半钱，或至多一到二钱{15}。这种做法既使统治者获得“百倍归于上”的盐利，增加了财政收入；也实现了取诸民众无形而有度，使民众不易感到盐税成为其过重负担。到齐景公时期，曾一度废除了官民生产并行的盐业政策，尽收民产为官产，最终造成盐价上涨，民众苦不堪言{16}。这种与民夺利的政策也很快被废止。

（三）汉武帝时期的食盐专营制：官产、官收、官运、官销

战国直至西汉中前期，政府对盐业主要实行征税制，将盐场产运销各环节的经营权完全交给私人，只通过征收租税的形式获得盐业的“专山泽之利”（影山刚，1990：70；史继刚，2003：9）。战国以来鹽业发展实际情况，构成了汉武帝时实施食盐专营制的前提和制约。汉武帝时期的食盐专营制，对于食盐的生产和运输销售等环节分别采用了不同的经营办法：首先，政府凭借垄断的所有权，禁止了私人盐场的设立，并将官有盐场及制盐设备——“牢盆”{17}交由经募集而来的“自给费”的盐民经营生产；其次，政府以“予用”{18}的形式给予盐民生产费用，亦即照价收购私人经营者产出的食盐；再次，政府通过专门从事贸易的官商实现食盐流通{19}，进而向民众实行专卖，即官产、官收、官运、官销。不过这一时期的食盐专营制仍然不是完全的“官营”：一方面，战国以来经营食盐而致巨富的商人如东郭咸阳{20}摇身一变成为推行改革、实施盐业专营的官员，经政府认可的私人盐商事实上仍在进行食盐的经营活动，这也是一些学者如苏诚鉴（1988：16）以之为“民产”的原因；另一方面，出于临时开辟民间收入来源{21}的需要，或是由于偏远地区食盐产销不便，西汉时期仍然（至少是间歇地）存在一部分民间食盐小规模经营（影山刚，1990：71）。

在这种政策下，政府与拥有特许权的盐商巨贾都能获得丰厚的利润，而普通民众只得忍受食盐“价贵”以至“淡食”之苦：西汉实施食盐专营制之前，盐和粮食等日常消费品的价格基本一致，民众尚可接受{22}；专营之后，食盐价格相较其他商品快速上涨，民众因盐价高企陷入困顿，而被迫减少食盐消费{23}。以致汉宣帝时不得不下诏平抑盐价{24}。此后，食盐专营制一直延续至新莽时期，并在皇族及豪门变本加厉地垄断聚敛之下，加速了新莽政权的灭亡。

（四）东汉至唐：专营制的回归

以东汉重置盐官，对食盐复行征税制为开端，我国进入了专营、征税、无税三制交替而行，并以民产、商运、商销为主的历史阶段。其中，在北魏建国之后的108年，以及隋开皇三年（公元583年）{25}至唐开元元年（公元713年）{26}的130年，总计约238年的时间里盐法较为宽松，对食盐的生产、运输和销售环节都采用的是无税制（廖品龙1988：9）。此外，唐代还出现了“以盐代租”等变相的食盐征税制（吉成名，2000：25）。

唐朝为恢复实施专营制经历了三个阶段：其一，天宝年间，以刘彤为代表的部分官员发出食盐改由官营的动议。这一政策虽然最后未能施行，但反映出唐代的盐业政策导向开始由促进生产发展向增加财政收入转变。其二，自安史之乱以降，唐朝中央陷入了对外抵御异族犯边、对内镇压藩镇叛乱的战争泥潭，于是第五琦于乾元元年（公元758年）起针对食盐实行“民产、官收、官运、官销”的专营办法，并逐步加强了政府对盐业、盐场的管理。期间，官销食盐价格提高了十一倍{27}。但是，通过与同时期米价的上涨幅度{28}的比较可知，由其导致的民众负担的加重仍然较低。其三，至宝应年间，刘晏全面推行“民产、官收、商运、商销（辅以官运、官销）”的食盐专营制，即后世所称“就场专卖制”：在海盐的主要产销区设置了包括“十三巡院、四场、十监”在内的政府管理机构，指导盐民提升制盐技术，增加官有盐仓的数量，还向商盐不至的边远地区运输官盐，以设立便民利民的“常平盐”。刘晏的改革是以发展生产而非提高盐价的方式促进财政收入的增长（吉成名，2000：27），实现了对于“有遗利在民”{29}的兼顾。

唐代中后期的食盐专卖制，政府直接管理盐业各环节的“直接专营”色彩不断加强，盘剥愈烈{30}，形成了“天下之赋，盐利居半”{31}的局面，使得食盐专营之利成为了唐朝在安史之乱后继续维持一个半世纪统治的重要财政支柱。

（五）宋代以后：“官不收盐”的承包专营

在宋（辽、金）、元、明、清等朝代，食盐专营制日渐完备（史继刚，2004；郭正忠，1998；吴慧，1988；李三谋，2000；鲁子健，1991），并总体上呈现出两个特点：第一个特点是，“官不收盐”，即通过采用盐引之法，政府逐步将收购等环节承包给商人。因而在這一历史阶段的大多数时间里，食盐专营制采用的是“民产、商收、商运、商销（辅以官运、官销）”的办法，由唐以前的“直接专营”转为了“间接专营”。第二个特点是，惩罚愈严，私盐愈盛。这一方面是由封建统治者与专营制下形成的盐商阶层联合对民众进行苛重剥削所导致的；另一方面则是由于食盐专营造成了食盐供需之间的严重脱节，民众只得通过“黑市”满足食盐消费需求。

三、食盐专营制变迁的启示

（一）应正确看待“官营”与“民营”的历史作用

总览我国食盐经济政策变迁，首先应摆脱“‘官营擅于剥削压榨，而‘民营（或‘商营）利于生产发展”的观点的桎梏。事实上，“官营”与“民营”之辩具有政治和经济双重意义：在市场经济法制远不完善的封建社会时期，政府放任市场活动不加干预，只会坐使豪门巨室独占山泽工商之利，进而形成腐蚀政权的特权商人阶层，最终导致出现官商利害相共、豪商垄断盘剥的局面——例如明中期以后积累的“专商世袭、占中卖窝”问题。汉武帝时期食盐专营的目的之一就是限制地方豪强坐大，危及政权稳定。

此外，单就经济效益而言，“官营”也可以实现利大于弊。唐代出现的、为平抑盐价以及供给偏远地区而设立的“常平盐”，就是政府在市场失灵的情况下干预经济活动，与民为利，提升民众福利水平的例证。

（二）取民是否有度，在于盐利的最终用途

应当认识到，“取民有度”不仅是“取之于民有度”，还须“用之于民有度”。古代政权通过食盐专营取得的财政收入，若用于国家抵御外侮、拯救政权危难，则可以发挥“定海神针”的作用，使得政治经济重归稳定，社会恢复和平发展。此时的专营虽然可能造成了一段时期内民众经济负担绝对量的增加，但相对而言，实难称之为“苛政”。诸如桑弘羊、第五琦、刘晏等推行的盐业政策就可列为此类。反观新莽与唐后期为满足统治集团奢侈欲望而实施的、以聚敛为目的的食盐专营，就很难看到统治阶级采取整肃吏治、惩治贪腐等意在“取民有度”的自我约束。于是，专营制也不可能继续发挥积极作用。

（三）取民是否有度，在于实施盐制的盐政善恶

借鉴吴慧（1990：8）的做法，食盐专营可划分为“盐制”和“盐政”分别加以分析。前者是指食盐经济制度，如专营制、征税制；后者则涉及政府的盐务机构设置、官吏清廉程度等问题。相近的“盐制”在不同“盐政”下的应用，可得不同的结果：例如，管仲提出的“计口授盐”在制度设计上本可以实现增加财政收入和尽量降低民众税收痛苦的双赢局面。但至五代和北宋时期的“配赊”、“计口配售”，却成为了强制摊派，甚至“官不给盐而仍令纳钱”掠夺行径。这正是由于该时期将食盐销售的“岁额”与官员的政绩考核挂钩，从而形成了损害民众利益和社会整体福利的逆向激励。此即“政清而取之薄，管榷亦无害于民”{32}是也。

注释

{1}《史记·货殖列传》。

{2}《左传·昭公二十年》。

{3}《尚书·禹贡》。

{4}《史记·齐太公世家》。

{5}《管子·地数篇》。

{6}影山刚（1990：66）认为，“聚庸煮盐”至少可以说明西汉中期以前的民间食盐生产组织形式。

{7}《史记·平准书》。

{8}《管子·地数篇》。

{9}《管子·地数篇》。

{10}《史记·吴王濞列传》。

{11}《盐铁论·复古篇》。

{12}《史记·货殖列传》。

{13}《管子·海王篇》。

{14}《管子·轻重甲》。

{15}《管子·海王篇》。

{16}《左传·昭公二十年》。

{17}对于“愿募民自给费因官器作煮盐官与牢盆”（《史记·平准书》），本文采纳日本学者藤井宏（1989b：75）的见解，认为“牢盆”是“坚固的煮盐盆”，即政府提供食盐生产设备。从所有权上看，食盐的生产环节属于官营。

{18}《盐铁论·刺权》。

{19}《盐铁论·本议篇》。

{20}《史记·平准书》。

{21}《汉书·平当传》。

{22}《盐铁论·水旱》。

{23}《盐铁论·水旱》。

{24}《汉书·宣帝纪》。

{25}《隋书·食货志》。

{26}《通典·食货》。

{27}《新唐书·食货四》。

{28}《新唐书·食货一》。

{29}《新唐书·食货四》。

{30}《新唐书·食货四》。

{31}《新唐书·食货四》。

{32}《中国的酒类专卖》。

参考文献

[1]影山刚，顾南，顾学稼.中国古代盐业的生产组织与经营形态——专卖制度前的情况[J].盐业史研究，1990（1）：62-73.

[2]吴慧.中国食盐专卖的歷史考察[J].盐业史研究，1990（4）：3-12.

[3]廖品龙.中国盐业专卖溯源[J].盐业史研究，1988（4）：3-10.

[4]吕世忠.先秦时期山东的盐业[J].盐业史研究，1998（3）：10-15.

[5]廖品龙.中国盐业专卖溯源[J].盐业史研究，1988（4）：3-10.

[6]史继刚.中国古代私盐的产生和发展[J].盐业史研究，2003（4）：8-13.

[7]藤井宏，刘淼.汉代盐铁专卖的实态——围绕《史记·平准书》记载诸问题[J].盐业史研究，1989（3）：67-81.

[8]藤井宏，刘淼.汉代盐铁专卖的实态（续）——围绕《史记·平准书》记载诸问题[J].盐业史研究，1989（4）：63-76.

[9]林文勋.中国古代专卖制度的源起与历史作用——立足于盐专卖制的考察[J].盐业史研究，2003（3）：9-17.

作者简介：梧题（1992-），男，广西南宁人，硕士研究生，任职于中央财经大学财政税务学院，主要研究方向：财政理论。