从碎片化到整体性：地方跨界环境治理的应然路径

刘泽照

摘 要：现实中，我国很多区域环境治理及风险型环境事件处置表现出显著的跨界危机特征，不断考验地方政府的应急管理水平和整合能力。跨界治理作为现代政府对环境问题回应的一种新型模式，旨在打破传统条块阻隔界域和传统行政单元组织形式，实现多主体介入和联动的网络化合作治理。基于跨界型环境治理困境，必须从单中心的管控“碎片化”状态向多种力量互动集成的“聚合性”转变，形成信息资源配置的优化支撑和无缝对接。针对当前地方实践中既有困阻，应着力构建并强化跨界环境治理的系统机制，在组织结构、协调保障、信息机制、主体参与等方面拓展创新性改革。

关键词：跨界环境治理；碎片化；地方政府；系统机制

中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）06-0087-06

近年来，我国不少地区跨界（Trans-boundary）性质的环境污染事件日益突出，成为各级地方政府关注的焦点，传统科层组织制度下的常规治理结构和碎片化的应对模式在现实面前往往遭遇困境，针对跨界危机治理的综合协调和领导决策水平反映了政府危机管理能力。从地方研究来看，一些地区和政府部门积极探索跨机构组织、跨行政区域、跨职能条块边界的危机治理路径，如山西长治苯胺泄漏水污染事件[1]、太湖蓝藻危机事件[2]、京津冀地区雾霾事件[3]、江苏安徽两省洪泽湖污染事件等现实案例。总体来看，跨界环境治理是一个典型的复杂社会系统，需要立足制度—组织—体制等综合视角认知跨界理论及政府治理困境，在此基础上构建面向我国地方政府实际的跨界环境治理机制。

一、跨界环境治理基本维度及理念

跨界治理（Trans-boundary Governance）理念是西方国家对20世纪70年代能源危机以来的政府改革和公民社会崛起所做的理论总结，本质上是组织理论、公共选择理论、新区域主义及新公共管理理论的整合提升，尽管国内外学者对其概念认定存在多种观点，但基本上均主张跨越不同的行政区域、行政层级。政府治理主体等空间边界对公共事务，尤其对日益严峻的社会冲突和环境危机问题进行有效管理，重塑政府资源配置方式，进而构建一种多层次、多部门、多中心的合作治理模式和利益平衡思路。这种治理关系的实现通常基于法律授权、地理毗邻或治理客体需求，实现公共事务治理的良好绩效。学者Purcell提出了“政治体系再造论”，认为跨界治理反映现代政府应对各种发展挑战的重要空间政治反应，其运作机制涵盖一个包括中央政府、地方政府、基层行政单元、社会团体等在内的“新等级政治体系”，通过彼此分权、合权、协调的管理体制来解决相关冲突矛盾的边界行为和组织行为[4]。Parker从融合发展一体化的角度，提出跨界治理的三种典型模式：伙伴关系（Partnership）、行政式制度合作（State-institutional Coordination）和碎片化（Fragmentation），认为不同模式涉及政府与非政府力量在现代组织体系中的决策关系，跨界性问题回应要注重激励、惩戒、机会限制、合作共享、制度建设等关联因素[5]。综合已有研究来看，跨界治理包括政府间、部门间、组织间三个关系维度和理论内核（见图1），是社会公共管理领域旨在解决重大现实问题的新型治理形态。

图1 跨界治理三维框架简图

跨界环境治理体现了政府对于现代环境问题及相关冲突事件的治理理念和基本回应路径，是跨界治理在环境领域的典型应用，也是一个涉及合作机制、动态关系和政府规制的综合过程。此处的环境主要指自然生态环境，涵盖发生一定规模的空气污染、水体污染、有毒化学物质和自然灾害带来的突出环境矛盾冲突。作为一种回应现实需求的治理模式，跨界环境治理着眼于环境问题的有效解决及区域可持续发展目标，反映了政府风险治理的整体性思维。

其一，环境议题的跨域特征和外溢性。随着经济全球化和城市化的快速发展，现代社会风险的衍生边界呈现出明显交叉不确定性，环境事件也逐渐表现了跨域的现实特征，发生的影响涉及跨自然地域、跨行政界域、跨政社职能、跨个体风险认知，诸如环境污染、自然灾害危机等公共环境问题，一定程度上衍生溢出对事发周边地域的负外部性，处置不慎往往诱发群体不满甚至社会事件。环境事件影响的外溢特征对传统政府科层体制和职能制模式提出严峻挑战，其解决无法依靠单一区域、单一组织、单一部门的力量实现，迫切需要打破传统行政—社会系统的封闭半封闭管理体制，消除信息孤岛和行政阻隔，重建有利于资源整合、组织融合和延伸应急链的全域协同体系。

其二，复杂社会条件下的環境合作共享。极端复杂与影响多样性是当代环境危机事件的特点，表现为多领域、宽范围的人—物—环境—心理的交互作用，面对这种现实复杂化的关联系统，信息多源化、群体公共需求多元化、资源要素流动化已经成为每个机构部门和社会组织面对的常态。在此条件下，无论是宏观的政府公共部门、企业私营组织、非营利社会组织，还是微观的环境承载个体，都不具备充分的环境信息和资源，更无法解决日趋复杂的环境危机问题，而以新公共管理为指导的管理再造运动也无法应对跨域环境治理问题，反而使得政府职能空洞机械化，难以发挥协同管控的功能目标[6]。只有通过政府、社会、企业、个人等环境利益相关者之间的共同行动，强化资源共享和信息公开，才能产生有效的环境治理政策及其预期结果。从该意义上讲，不同利益主体基于各自优势，巩固拓展互动合作、协同共赢的环境冲突回应思路，是复杂社会条件下公共问题回应的核心价值精神，也是跨界环境治理的必然路径。

其三，环境跨界治理机制安排。针对当代环境治理问题，需要依托适应跨界特征的治理机制，这其中主要包括：一是规则制度。无论是跨边界、跨部门、跨领域的任何回应过程，均具有一定客观长期性和连续性，离不开有共同约束力的规则体系和制度框架，以降低多方跨界合作的社会成本，提高相关利益群体参与环境治理的预期；二是社会资本。跨界环境治理属于公共治理范畴，多元主体之间除了行政层面正式的制度性互动外，也需要大量来自社会民间层面的非正式沟通合作，这一互动在某种程度上决定了环境跨界治理能否实现以及实际运作结果，以人际交往为核心的社会资本，往往充当保障跨界问题解决的内在驱动力；三是组织网络。实践中政府机构面临环境跨界矛盾和利益冲突时，通过系统内的单边协作通常无法解决问题，要在交叉纵横的政府之间、部门之间、群体之间、公私之间寻求多边合作关系，即在一个网格化的组织体系中获得协同治理的最优效果，依托网络中不同节点之间的信息资源交换及互动，消除环境治理中的边界冲突和孤岛现象。

二、地方政府环境跨界治理主要困阻

近年来，我国针对环境治理层面的立法得到较大发展，包括《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》等一大批环保法律法规陆续出台，相关回应跨域环境问题的法条也有涉及，但实践与立法脱节的现象依然突出，地方政府环境跨界责任模糊不明确，客观上体现出较强的单边管治思想，重行政授权和层级监管思维，一定程度弱化了外部主体的协同保障作用，在构建跨界环境治理机制中凸显管理缺失和不足。

（一）跨界冲突解决依赖上级政府

从各地一线工作来看，尽管地方政府采取了一些组织协调措施以加强区域内环境及相关突发事件管控，但在处理跨界冲突，尤其是跨地域环境危机问题上，依然主要依靠上一级政府来协调解决矛盾冲突，而较少主动采取系统内的横向协调和多方社会组织介入。在面对跨区域、跨流域环境污染纠纷事件时，往往会出现地方政府相互推诿、责任外移的现象，为了实现应急处置目标并减少同级政府间的利益阻隔，最后常常是借助上级政府及环保部门出面协调平息。如2018年发生的洪泽湖污染事件，江苏、安徽两省政府部门就污染源和赔偿问题存在争议，两地环保部门向生态环境部提出联合调查请求。在中国传统科层制管理模式下，地方政府间的环境治理关系依靠中央行政权力结构联结在一起，环境问题及矛盾处理也是统一服从上级政府的结果。由于缺乏市场化、社会化的机制介入和相互博弈过程，治理交易费用通常较低，故地方政府将向上级政府寻求干预作为跨界环境治理的“惯性选择”，适应认可这一策略安排并形成了稳定预期[7]。虽然国家层面制定的一些环境保护法律提供了跨界治理思路或约束规范，如《水污染防治法》明确规定，“跨行政区的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决”，但在现实环境污染事件发生后，作为“经济人”的地方政府依然通常选择对自身最有利最稳妥的回应方式，即寻求上级政府协调解决，这间接削弱了区域内生性社会协同力量的成长与功能释放。同时，高层协调介入的滞后性和环境冲突事件的不确定性也构成矛盾，进一步影响跨界冲突事件的解决与环境治理效果。

（二）跨域协作支撑模式的短期性

现阶段，我国跨域环境治理协作形成了若干模式并得到多地竞相模仿，即制定区域环保合作协议或联合规划、实施区域生态补偿机制、发展区域环境保护联防联控、推动区域环境执法组织联动，以及建立跨域环境纠纷合议庭等。然而整体来看，以上现实运作模式多以短期合作及主要领导人推动为主，约束性管理体制缺乏，长效协作机制尚未正式确立。如《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2009—2010）》，明确规定有效期为两年；广东省《练江流域水环境综合整治规划（2014—2020）》，制定的是流域各级地方政府6年内的组织协作规划；而高层级政府推进的跨域环境协调则更多针对特定区域内的某项重大事件，如2010年长三角区域城市启动环境空气质量保障联防联控方案，主要针对上海世博会的举办而设立，2014年京津冀及周边地区推动大气污染防治协作行动，主要针对当年APEC北京峰会。由于以上跨域合作的持续性和长效性不足，面向短期官方政绩需求的色彩较为浓厚，在很大程度上弱化了跨界环境治理效果。此外，各地政府倾向建立的区域环境治理联席会议等协作模式，也大多以不定期的会议形式为主，且集中于重大事项及突发事件的通报交流，缺乏强有力的组织机构和常规化制度来切实保障，相关负责人因任期、利益偏好等原因不断发生变化或者规则界定模糊，从而造成跨域环境治理协作往往形同虚设，对于日常的跨界合作模式则更少涉及。

（三）地方政府间竞争博弈

环境跨界治理中一个突出问题是，地方政府和相关组织部门通常面对治理的外部性博弈，即界定跨界环境公共产品因外部性特点而产生的供给与维护权益，受决策者理性限制和经济发展竞争的外部压力，公共部门可能基于自身利益采取回避主动介入环境治理或“观望沉默”的行为策略[8]，地方保护主义盛行，甚至发生竭泽而渔、以邻为壑的扭曲极端行为[9]。从现实的一些跨地域环境治理与冲突事件应对来看，“见好处就上，遇责任就躲；有利的都争，不利的都推”现象在不少地区仍不同程度存在，不同地方政府和部门具有各自發展目标、资源禀赋、人员配置和组织偏好，地方领导人出于经济发展及个人晋升等利益需求而相互竞争；而跨界环境治理中模糊的、非制度化的权责界定和矛盾回应使得不同主体之间存在大量裂隙，资源整合面临重重掣肘，这一状况常常导致不理想的环境困境及社会后果，加剧地区环境矛盾纠纷的升级和治理责任失衡。以上、下游地理区域的跨界水污染为例，太湖流域江浙两省吴江、嘉兴等地长期以来爆发边界水污染纠纷和系列环境事件，给区域生产生活秩序造成损害，尽管每次具体事件的生成有多重原因，然而地方政府片面追求竞争发展利益和背后环境治理监管行动的博弈，是冲突矛盾频发的主要根源[10]。

（四）社会非政府组织参与支撑乏力

国际经验表明，包括私营部门、企业、社区居民、志愿者组织在内的非政府力量是环境保护和相关危机事件利益相关者，在跨界环境治理中扮演着不可替代的重要角色。在该领域，虽然我国政府出台的环保法及《突发事件应对法》等法律法规明确鼓励以上力量广泛参与，但以上力量均立足政府定位，强调地方行政机构的主导作用，非政府组织参与的权责划分、制度保障、政社协同关系等规定过于笼统，缺乏实际操作性。同时，无论是非政府组织参与跨区域、跨流域环境治理的具体程序，还是跨界环境危机应对中的制度化协商，都没有明确的规范界定，而只是在一些单行法律中略有宏观性原则提及。这样形成的结果往往造成实践中政策难以落地，依赖政府指令强化环境问题的行政规制，进而导致现实跨界环境治理过程的行政区化、组织单一化、部门科层化，影响多中心协同机制构建。尤其随着互联网新媒体的快速发展，网络参与环境治理的相关法律法规依然空白，缺乏强有力的配套制度规范，非政府组织跨界信息共享机制、成本收益担负机制，以及约束激励机制尚未形成，从整体上制约了社会力量参与的有效性。

三、健全完善环境跨界治理的系统机制

近年来我国地方实践经验表明，环境跨界治理要在发挥地方政府主观能动性的同时，应当充分吸纳社会力量参与，创造维护多中心协同制度环境，共同化解跨界环境冲突。与传统的政府主导型管理模式以及完全市场治理模式相比，多元社会共治更能体现政府组织应对环境治理挑戰的平等性、回应性及对话协作，减少单一主体的机会主义危害，有助于实现跨界环境治理的最大价值。

（一）构建跨界环境治理网络化层级结构

政府环境治理中跨界问题的关键难点是运行职能的“碎片化”，缺乏强有力的组织结构和常规化制度来保障，条块分割的管理模式使公共部门面对具体环境治理议题，尤其环境危机事件处置的时候各自为政，专业化功能受到掣肘，治理资源分散且效果低下。根据整体性治理理论（Holistic Governance），跨界型问题必须打破部门职能边界，强化部门内部、部门之间的资源整合，通过信息互通、资源互补、技术交流等方式，实现跨域环境治理活动的利益共享和基本业务协同。因此，地方政府需要构建环境治理的网络化层级结构，依据不同层级状况分解为具体任务链，促使部门条块分割向机构扁平化管理转变，消除职能部门之间、层级之间的信息传递障碍，构建柔性化组织结构，增强整个跨域环境治理网络的灵活性和应变能力，提升环境治理效果的整体水平。本质上，网络化层级结构是一种跨组织形态，以加强环境治理集权与分权的统一，既保持高层级机构宏观调控指导上的必要权威，又使基层执行者有可能在职责范围内处理某些紧急情况，避免造成组织系统各类资源、人力资本的分散浪费和重复建设。此外，可以借鉴美国经验，探索依托环保部门设立专业的“政府环境协作网络”，帮助公共组织及非政府组织准确认知环境标准和制度规则，通过技术性支持为地方提供环境跨域治理的实施方案、督导规范以及重要的信息资源，促成网络化合作平台的建立。

（二）强化地方政府间制度性沟通协调保障

跨界环境治理是多元主体协作的动态过程，保障主体之间常态化协调渠道是实现有效合作的前提基础。客观来说，协调地方政府之间关系，单纯寄希望于中央政府的被动介入和宏观调控措施，不仅会增加交易成本，事实上也很难做到。因此，促进地方政府间主动沟通合作，发展共生共建关系，应当成为协调跨界环境利益冲突和避免现实“囚徒困境”的必然选择，也是长期以来国际社会倡导“环境共治”（Environmental Shared-governance）[11]目标的根本要求。尽管实践中地方政府之间探索建立了相关跨界协调组织形式，如区域协商委员会、政府联席会议、环境执法联合会等，但这些协调组织合作的持续性存在明显限制，以短期临时应急为主，在资金保障、人员配备等方面缺乏制度化的保障。基于此，需要着力建设长效的制度化协调保障体制：一是优化政府绩效考核设置，建立能够体现跨部门合作协商的规范、可量化考核体系，将常态化资源配置、互助共建共享等重要导向指标列入地方政府环境跨界治理考核，绩效评估的范围不仅指向对本地区的环境治理贡献，也要综合考虑跨域影响的正负效应；二是以环境质量改善为核心，大力推动跨域环境综合监督部门协作，构筑统一开放的区域环境监控体系和环境基础设施共建共享体制，探索引入大数据等科学手段，精准判别分析环境危机事件及舆情态势，消除跨界环境治理协调中“消极观望”以及“信息孤岛”现象；三是依托已有的环保督察局职能，拓展跨界组织协调渠道及信息平台，充分发挥其相对独立的常设性督察功能，通过相关评估督导、行政规制等内部约束规范，减少地方环保执法部门间扯皮和扭曲性干扰行为，增强中央环保机构在跨界环境治理中的调控监督作用。

（三）健全层级授权和信息机制

传统的政府治理采取科层制的管理方式，即借助横向部门与纵向层级相结合模式将权力和职能组织起来，构成管理中的“条块关系”，在数字化网络化和风险社会时代，这种管理模式的弊端逐步暴露。跨界环境治理尤其是环境类危机事件，必然要求突破层级序列的控制局限，应用信息手段实现上级政府充分及时授权，快速赋予基层部门跨界环境治理行政资源和协作权限。同时，环境治理中完善有效的信息机制能够更好地促进跨域合作和彼此信任，降低治理活动的交易成本，这主要包括三个方面：

一是信息库支撑，加强区域内环境信息数据的收集和分析工作，在地方政府及部门间建立统一的环境数据信息平台，为及时采取社会预警和冲突处置提供数据支持；二是信息共享机制，推动跨域环境信息基础设施共建共享，在政府系统内部建立一批开放性环境信息项目，通过绩效评估和项目示范破除科层制的信息阻滞；三是信息公开机制，对于区域环境监测、政务信息、资源配置、实体协作等方面的政策活动和动态，以多种渠道或平台向社会进行公开发布，提供客观精准的信息服务。

（四）创新企业、非营利组织和公民共同参与路径

在当代社会不确定性风险凸显背景下，跨界环境治理受到整个社会系统的影响，并与组成单元及个体不断发生信息交互作用，仅仅依靠政府公共部门已力不从心，必须强化构建多主体参与的协同治理机制。在该层面，应当着力推动以下发展思路。

首先，探索环境跨界治理企业化经营，即明确企业作为区域环境产权承担方之一，实施企业与政府之间适度分权，政府订立契约协议让渡一部分环境治理经营权和收益权，而自身强化监督、仲裁和规则制定角色，通过确权使企业更加积极地参与到跨域环境治理。

其次，充分吸纳非营利组织进入环境治理，发挥其覆盖面广、与基层民众接触密切的优势，突破政府体系内部条块分割弊端，同时采取委托或授权等方式，将跨域环境治理中一些公共服务和社会调查工作交给非营利组织来做，政府则予以财政投入、信息技术等辅助性支持，进而依托政社合作关系实现跨界治理效益的最大化。

第三，健全全方位公民参与机制。借鉴国际成熟经验，充分鼓励普通公民加入环境跨域治理和政策制定过程，通过群体评议、公共听证、环保诉讼等途径或方式强化外部监督作用，搭建利用现代网络技术进行多方互动对话平台，包括移动终端、微信公众号等，通过对话参与反映出区域内部不同单元的环境认知多元性，为环境治理政策调整提供关键信息，有助于增强政府部门跨界环境督察和应急管理能力。

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