基层巡察“克难”要点

周少来

相对中央巡视和省级巡视，县级党委对乡镇党委以及下延到对村级党组织的基层巡察，具有地域广、巡察对象多、人情关系紧密和问题复杂多样等基层特点，也存在一些形式主义的风险。

“熟人社会”，同体巡察，发现问题难

基层巡察是一项高度严肃的政治性任务，一般是由县级的纪检监察部门牵头，抽调县级纪委监委、宣传部、县人大、县政法委、县财政局、县民政局等各部门的干部组成，分成几个组，分别赴各个乡镇及下延到村委，进行为期一周左右的组织巡察。但大部分县级巡察，基本上是“同体巡察”，即“本县县委巡察本县的乡镇”，处在县域的“熟人社会”环境中，这就给巡察的组织逻辑运行带来很多问题。

被巡察乡镇能够提前得知巡察信息。巡察组长是谁，主要成员有谁，巡察什么，巡察“风险点”在哪里，巡察多长时间，如何“应对”巡察等，被巡察的乡镇了如指掌，自然应对巡察的“方案”也就完备周详。巡察组难以发现深层次问题，巡察进程“被形式化”在所难免。

巡察可能难过“人情关”。由于巡查者与被巡查者相互认识熟悉，甚至是曾经的同事、同学、哥们，巡查者表面上的“严格巡察”与被巡查者的“充分应对”形成互动默契，各自心照不宣，“认认真真严格走完程序”，对巡查者与被巡查者都不带来“各种麻烦”。

乡镇干部与村委干部的“共谋”。县级党委对乡镇党委的巡察，按照组织规定“下延”一级到村级组织。但乡镇干部与村委干部有行为上的“共谋逻辑”，这是因为村委干部是乡镇干部的“腿”，行政化趋势已普遍“下延”到村级自治组织。同时，村委干部拿着乡镇发给的工资，年终还要接受乡镇的工作考核，不得不听乡镇干部的指挥和命令。此外，在基层腐败的各种案例中，只有村委干部与乡镇干部“上下其手”，共同谋利才能“得手”，腐败案件一旦被查出，对双方都会不利，因此，双方自然也有合谋应对巡察的动机。乡镇干部与村委干部之间的“攻守同盟”，在缺乏广大基层民众参与巡察的情况下，可能迫使巡察逻辑走向“形式化”和“表面化”。

目标多，时间短，巡察工作指向可能不明确

基层巡察是全面的政治巡察和组织监督，涉及基层党组织建设的方方面面，从各地实践来看，巡察工作也规定了十分复杂多样的“巡察主题和内容”。如要加强基层党组织的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设；要紧盯基層党的领导弱化问题、党的建设缺失问题、全面从严治党不力等问题。

但在巡察的实际进行中，正因为巡察任务的全面和繁杂，反而给基层巡察带来目标的不清楚和不准确。

“上下一样粗”。中央和省级巡视要求什么，一些基层巡察也同样要求什么。看似正确，但缺少基层工作的针对性。基层行政性和事务性工作的特点，被“淹没”在各种“大而化之”、难以量化的所谓“政治性要求”之中，难以有效深入地针对基层腐败，开展扎实持久的财经纪律巡察。

巡察被“材料化”。正因为巡察内容繁杂多样，被巡察的乡镇基层，就要准备各种各样的“材料和表格”，如党委的开会次数、参加人数、内容纪要，干部的下乡次数，乡镇的财政收支、重要工程进展，精准扶贫的情况、建档立卡的户数等。个别巡察内容变成了“查看材料和翻阅账面”，甚至在乡镇“办公室巡察”几天，就算完事。

巡察“被阻隔”，难以深入村级组织。巡察组多数被“困在”乡镇一级，查阅各种材料和账目。而巡察组要约谈的村委干部，也是乡镇党委“提前安排”的干部，难以对“下延”一级的村委组织的工作和账目进行仔细深入的巡察。在没有村民有效参与的情况下，基层巡察难以解决村级组织的各种问题和矛盾，更难以制定制度化的有效机制来遏制基层腐败的泛滥。这种情况在基层巡察中普遍存在，巡察“过后”，绝大多数村民根本就不知道曾有“对本乡镇和本村的巡察”。

巡察方法存在“被形式化”的现象

从各地的巡察方案中可以看出，巡察方法十分多样：听取汇报、述职述廉、列席会议、开座谈会、个别谈话、查阅档案、受理举报、实地调研、暗访暗查……方法虽多，但针对性和地域性似乎并不强，加之乡镇基层的“人情障碍”，巡察组的几个人要在一周左右的时间内全面巡察乡镇工作和乡镇所属的十几个行政村，其巡察方法可能同样“被形式化”。

巡察组可能被“一路跟踪”，在什么时间，到什么乡镇，到什么村组，都会被手拿手机拍照和发信息的乡镇人员“跟踪”，甚至巡察组的车牌号码、人员名字都会及时地发到被巡察的乡镇和村委，所谓的“暗访”“约谈”等都可能被“充分的准备”予以“无形化解”。

由于时间紧、任务急，巡察内容繁杂多样，巡察“被迫”停留在乡镇的办公室里“听汇报、看材料”，而所有的汇报和材料，都是早已“准备好的”。即使从材料中发现了问题，或提前从纪检部门掌握了案件线索，但要想从乡镇早已安排好的“访谈人员和村组干部”中进一步了解问题的深层实质和利益关联，也会被乡村干部的“共谋行为”有效化解。

以巡察为统揽，整合各种考查评比

目前，各地县级党委把巡察结果和巡察整改情况作为对乡镇干部工作考核、晋升选拔、奖励处罚等的重要依据，并严肃处理巡察中发现的问题。尽管如此，但仍存在一些值得关注的问题。

县级党委和纪检部门要落实党风廉政建设“两个责任”，严肃处理巡察中发现的问题。对乡镇党组织巡察出来的问题，要分清楚是“集体负责的组织问题”，还是“个人工作中的失职和贪腐问题”；也要分清楚是“开拓创新中的失误和负面影响问题”，还是“主观有意地谋取私利的问题”等。

要在加强惩治腐败的同时，保护乡镇干部的“创新积极性”。基层干部“压力山大”，基层巡察要在加强基层党组织建设的同时，营造鼓励改革、包容失误的宽松氛围，减少基层干部“不作为”的心理刺激。

要破除乡镇干部与村委干部的“合谋行为”，下延基层巡察的监督功能，利用巡察结果的“反馈机制”，加强对村组干部的廉政监督，遏制基层民众深恶痛绝的“群蝇腐败”。

基层巡察应与众多基层检查统筹安排。基层巡察是基层党组织建设的制度之举，理应常态化持续进行。要以基层巡察为核心，减少、整合各种考查评比，这是优化基层政治生态的制度举措，也是加强基层党组织建设的基础工程。

（摘自《人民论坛》）