中外地方政府性债务管理体系的多重比较*

包 青

(安徽行政学院，安徽 合肥 230059)

2014年国发43号文①和预算法修正案开启了我国地方政府性债务(以下简称地方债务)规范管理的征程，并和随后出台的一系列法律法规、相关文件形成了我国地方政府性债务管理体系(以下简称地方债务管理体系)的基本内容。一时之间，专家学者们从不同视角探讨我国地方债务管理问题，其中不乏中外比较研究。在梳理这些研究资料过程中，笔者发现2014年之后的文献大都拘泥于某一方面的比较，如管理模式、风险防控等，但就地方债务管理体系做相对全面比较的并不多，这当然与我国地方债务管理体系正处于构建过程中有关。但笔者认为，构建过程中全面了解中外差异，有针对性的吸收国外经验教训尤为重要，因为推倒重来或再行修补的成本更大、负面影响也更深远。基于此，本文拟从地方债务管理体系的七方面，即管理体制、管理目标、管理机构、资金运行管理、风险防控、危机化解、纠错问责(见图1)进行中外比较，找问题、寻差距，以期获取启迪。

图1 地方债务管理体系[1]

一、管理体制比较

按地方债务管理权限在政府和市场、中央和地方间的分权程度递减，可将地方债务管理体制分为市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型。市场约束型的代表是新西兰，其中央政府极少干涉地方政府举债行为，地方政府根据自身的融资需求和金融市场资金供给状况决定举债措施。在历史文化传统的影响下，澳大利亚实行共同协商型管理体制，联邦政府和地方政府通过借款委员会就地方的财政收入、支出及债务管理进行沟通协商。而美国、巴西、波兰、德国等中央政府(联邦政府)则通过法律制度规范地方政府举债，具有明显的制度约束型特征。法国中央政府借助行政司法机构对地方债务进行严格监管，是行政控制型的典型。我国目前地方债务管理体制应属行政控制型，主要表现在两方面：其一，我国目前地方债务管理权限集中于政府，主要依靠财政、审计、发改等行政机构来监督管理，市场影响力小。其二，虽然《预算法》和43号文从法理和制度上确立省级政府举债权，但受到中央政府限额控制；省级以下地方政府不能自主发债，只能由省级政府代为发债。由此可见，我国地方债务管理权限集权于中央政府，地方政府特别是基层政府权限很小。

二、管理目标比较

大多数国家如澳大利亚、丹麦、比利时等地方债务管理的基础目标是在风险约束下实现地方政府融资成本最小化，同时很多国家还设置二级目标来细化或充实基础目标。如哥伦比亚、韩国、加拿大、泰国等希望通过管理地方政府债券市场培育带动私人债券市场，以此推动国内资本市场的发展；美英两国的二级目标则是和国库现金管理相联系。我国在2014年之前，由于缺乏法律法规的约束，地方债务管理乱象丛生，偿债风险暗流涌动，相比较债务组合成本，风险防控更为迫切。因此在2013年对地方债务进行摸底审计后，43号文指出要规范举债、防范化解财政金融风险，但对融资成本只在存量债务置换时有所提及。可见，在风险约束方面我国与世界各国基本保持一致。但相比较国外成熟完备的管理目标，我国不足之处是对债务组合成本关注不够，不利于提高债务资金的使用效率；目标简单粗糙，需要设置二级目标进一步细化充实。

三、管理机构比较

在地方债务管理权限既定下，管理机构是实现债务管理目标的组织保证。大多数国家在财政部内设置地方债务管理机构，如加拿大财政部下属金融市场处、澳大利亚财政部的借款委员会。但也有少数国家设置独立于财政部的地方债务管理机构，如美国的市政债券办公室和市政债券规则委员都独立于联邦财政部。与国际通行做法一致，我国在财政部内设立地方债务管理机构。具体而言，我国财政部预算司政府债务管理处是中央层面的管理机构；多数省份由财政部门预算处兼任地方债务管理机构，但安徽、河北、重庆等成立专门性债务管理处；县及县以下地方政府债务管理机构没有统一规定，甚至一些基层政府债务游离于财政管理之外[2]。由此可见，我国地方债务管理机构各级不同、各地相异，导致管理机构职责不明、功能不一，不利于统一管理和业务指导交流。

四、资金运行管理比较

地方债务资金运行管理包括四个环节：举债方式、应债资金、举债用途、偿债资金。在举债方式上，多数国家允许借款和发债同时并存。但我国在历经 “多头举债、多渠道举债”之痛后，目前各级地方政府合法举债方式只有发行债券，对2014年之前的存量债务也是通过三年过渡期发债进行置换。单一的举债方式统一了举债渠道，便于统计债务规模、防范债务风险，比较适合我国地方债务管理现状。当然现实中还存在着“明股暗债”、地方政府变相担保等举债方式， “修明渠、堵暗道”还有很长的道路要走。通常应债资金与举债方式密切相关，如采用发债方式的美国，应债资金主要来自资本市场。我国地方政府合法举债方式虽然只有发债，但因资本市场稚弱，应债资金却主要来自金融机构，以商业银行占比最高，财政、金融风险关联度高。在举债用途上，我国和大多数国家一样遵循债务资金用于资本性支出的“黄金规则”。在偿债资金的要求上，新西兰规定地方政府每笔债务都要有对应的偿债基金；在美国，一般责任债券偿债资金是政府收入，收益债券的偿债资金则是对应融资项目的收费收入。我国规定，地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源；一般债务本金可用一般公共预算收入和发行一般债券来偿还，而利息只能通过一般公共预算收入偿还；专项债务本金可用对应的政府性基金收入、专项收入和发行专项债券来偿还，但利息只能通过政府性基金收入、专项收入偿还。由此可见，我国在偿债资金方面的规定清晰明确，关键在于执行。

五、风险防控比较

在诸多风险防控措施中，规模控制是最常见的方法，而事前的风险预警、高度透明的信息披露是风险防控的技术基础。

(一)规模控制。要控制地方债务规模，可从需求、供给两方面考虑。需求控制主要利用系列指标锁定地方政府债务规模的上限，如美国规定州负债率②警戒线为13%—16%，州债务率③警戒线为90%—120%；韩国规定偿债率④必须小于20%，日本规定地方政府债务依存度⑤超过30%，不得发行一般事业债券。供给控制是指通过约束银行等金融机构的贷款行为来控制地方政府债务规模，如巴西、俄罗斯等规定贷款机构不包括地方政府所属银行，波兰要求商业银行对某一种地方债投资额度不超过该银行资产的25%，哥伦比亚要求贷款机构放贷时要充分考虑贷款额在地方政府净资产中的比例。目前我国主要通过限额管理来控制地方政府债务规模，全国总限额由国务院根据国家宏观经济形势确定并经全国人大批准。在总限额内，财政部提出分配各地区限额方案，主要参考各地区的财力状况、债务风险、重大项目支出、债务管理绩效及地方建设投资需求等因素[3]。由此可见，我国地方政府债务规模是由中央综合考虑、权衡分配的结果，虽然照顾到各地的实际情况，但与地方真实需求还有差距，非真正意义上的需求控制。供给控制方面主要由财政部联合银行保险监督管理委员会出台相关指导意见，对金融机构向地方政府购债做出原则性要求，相对比较笼统，没有量化的约束性指标，指导性、操作性不强。

(二)风险预警。

美国俄亥俄州模式、哥伦比亚红绿灯预警系统和日本风险预警体系是地方债务风险预警最具代表性的做法。美国俄亥俄州按财政运行情况确定“预警名单”，一旦财政状况进一步恶化则进入“危机名单”，将由“财政计划与监督委员会”来监督控制该地方财政。哥伦比亚红绿灯预警系统是通过流动性指标和偿债能力指标来判断地方财政是红灯还是绿灯，处于红灯区的地方政府禁止借款，处于绿灯区的地方政府可自主负债。日本的风险预警则是根据实际赤字率、综合实际赤字率、实际公债费比率和未来负担比率四个指标确定早期财政健全化标准和财政再生标准，突破早期财政健全化标准的地方政府需要制定财政健全化计划，对其实行外部监查；突破财政再生标准的地方政府在实行外部监查的同时地方债的发行将受限[4]。我国虽然《预算法》和43号文都要求建立地方债务风险评估和预警机制，但目前还没有全国统一的预警方案。纵向看，主要由各级政府自行开展风险预警工作，包括中央政府在内的上级政府对下级债务风险预警管控不够；横向看，地方债务风险评估与预警目前是财政部门的“内部工作”，人大、审计参与较少，其预警的准确性有待验证。另外风险预警指标单一，缺乏系统性、趋势性指标，难以准确、客观、前瞻性的反映我国地方债务风险状况。最后如政府资产负债表、地方债务信息披露等配套制度的缺乏，也不利于全面预警地方债务风险。

(三)信息披露。在信息披露的内容上，澳大利亚要求地方政府报告直接债务、或有债务，定期提交筹资战略与平衡规划，并且按统一框架要求对借款融资情况和使用情况进行季度和年度报告。在信息披露的及时性上，南非要求在政务会议后5个工作日内或者在向公众公开的日期内置放于网上。在信息披露的途径方面，美国要求公开发行的市政债券通过正式的官方声明来公布地方政府的责任和义务。目前我国也提出完善债务报告和公开制度，定期公开债务信息，但实际进程并不理想。首先通过公开渠道能查询到的是省级债务的相关信息，省级以下地方债务还是作为机密文件不对外公开。其次即便省级债务的相关信息也是比较粗糙的，只有一般债务、专项债务的限额和余额等数据，难以获取更多、更详细的信息。最后2014年以后发行的地方债券可以通过省级政府财政部门和中国债券信息网进行查询，但披露的主要是债券发行及承销情况，缺少债券发行人的财务状况、债务状况和偿债能力等核心信息。可见，我国在信息披露方面和国际做法还存在很大差距，由此也无法展开真正意义上的地方债券信用评级活动。

六、危机化解比较

在地方政府发生债务危机时，各国应对措施多样。法国采用中央政府行政接管的方法，原议会和地方政府解散，由总统代表直接执政，并由中央政府代偿其债务。南非采用上级政府重组地方债务的做法，省政府强制干预发生债务危机的市政府，要求编制财务复苏计划限制支出、确定收入目标和筹集特殊收入。我国目前采用与南非类似的做法，省级政府负责本地区地方债务风险，必要时可以启动财政重整计划。从制度规定上来看，我国化解地方债务危机的措施与国外没有太大的差异。但结合我国实情，至少存在两方面的问题。一是在履行法律范围内职责时，地方政府出现还本付息困难是财政重整的前提条件。但在目前我国各级政府间事权划分不清、支出界定不明的情况下，债务危机是否因地方政府履责造成难以准确辨识，财政重整的必要性不易判定。此时进行财政重整对省级政府有失公允，且易诱发省级以下地方政府道德风险。其二，科学完整的政府资产负债表是处置政府资产、实施财政重整计划的基础。而我国目前还没强制要求地方政府编制资产负债表，这就意味着无法准确判断地方政府的偿债能力，危机化解的效果也会因此大打折扣。

七、纠错问责比较

按对象的不同，纠错问责措施分为两类：一是约束地方政府的措施，如取消举债权、罚收债务违约金。巴西规定，地方政府如果在八个月的宽限内不能将债务规模降至限额内，则该地方政府被列入财政部黑名单，不能继续举债。新西兰对不能全额支付特别债券本利息的地方政府罚收违约额的5%作为赔偿金。二是约束相关责任人的措施，常见的有追究其经济、行政和法律责任。如南非对未履行相关法律义务的责任人处以行政或刑事处罚，并要求赔偿因故意或疏忽而造成的损失和浪费。我国目前有关地方债务的纠错问责措施也是从地方政府和相关责任人两方面规定的。如规定地方政府严重违反相关债务预算管理办法的，财政部可以暂停其债券发行资格；债务风险防范不力的地区可以减少或暂停举债。在官员政绩考核中充分考虑地方债务风险管理；对财政重整地区的主要领导在终止应急措施前不得重用或提拔，已经离任的依法追究其责任；对违法违规举借债务、提供担保或使用债务资金的主管人员和其他责任人员给予撤职、开除的处分[5]。与西方国家选民约束政府官员不同，我国地方政府官员主要受政绩考核的激励和约束，因此，我国将地方债务纳入官员政绩考核切合我国国情，有较大的现实意义。但我国官员任期和债务期限不匹配在一定程度上给纠错问责带来困难；另外行政管理实行首脑负责制，相关责任人问责明确，但党委实行集体决策制，问责党委就比较困难。

八、结论与建议

(一)结论

总之，虽然因国情差异各国选择的地方债务管理体制不同，但各国都采用统一专业性的管理机构并且都有明确充实的管理目标。同时，各国在资金运行管理、风险防控、危机化解和纠错问责方面提供了标准化的管理方法和数量化的管理工具，对完善我国地方债务管理体系有着直接的借鉴意义。相比之下，虽然我国地方债务管理体系基本架构已经形成，但应急性、短期性等弊端明显。如管理体制上过于倚重中央政府及行政管理机构，没有充分发挥市场、法制的力量；管理目标简单粗糙，忽视融资成本的约束；管理机构各级各地不统一，距离真正意义上的专门管理还有一步之遥；违规违法融资方式仍然存在，财政、金融风险难以隔离；风险防控中定性分析居多，缺乏量化指标；各级政府事权不明晰、地方政府资产负债表缺失都会影响债务危机化解的效果；债务管理制度与相关行政管理制度有待磨合协调。因此，完善我国地方债务管理体系任重道远。

(二)建议

从长期来看，完善我国地方债务管理体系主要从以下几点着手：

一是在推进我国地方债务管理法治化进程中，规范各级政府财权事权，合理配置地方各级政府举债权。目前我国没有公债法等专门性法律，只在《预算法》、《担保法》中做了相关规定；现有的制度规范中以行政法规形式出现的有三项，其余都是部门规章，法律效力相对较低，制度约束性较弱。世界各国地方债务管理的历程无一不是法治化推进的过程，今后我国也要大力推动地方债务管理的法治化建设。具体来说，就是要根据实际需要完善立法，如时机成熟可推出公债法，在现有行政法规的基础上修订完善并提升法律效力，特别是要以法律形式明确各级政府财权事权，合理配置地方各级政府的举债权。划分各级政府财权事权的实质就是要明晰各级政府的职责，防止“上级点菜、下级买单”的支出下沉，也能防止地方债务风险向上转移，有助于实现政府间硬预算约束。就我国目前现实情况来看，事权财权的法治化不仅是完善分税制的内在需求，在赋予地方政府举债权后，这一需求更为迫切。按规定，我国市县级政府不能自主发债，确需举债的只有委托省级政府代发，这实际在借用省级政府的信用。在中央不救助、省级政府负总责的条件下，由省级财政兜底市县级债务风险的可能性很大。目前山东、甘肃、四川等几个省级政府提出，对市县级债务风险不承担救助责任，正是省级政府自保的反映。今后，我国要进一步改革财政管理体制，在法律框架内明确各级政府财权、事权、支出责任和转移支付，并在此基础上对地方政府举债权进行科学细分，合理配置省级政府、市县级政府举债活动中的责权利。随着省级政府自主发债工作成熟，还可以从地级市政府试点试行，逐步适度放开自主发债权。

二是在细化充实管理目标的指引下，充分发挥市场力量，推动地方债务管理体制逐步完善。细化充实地方债务管理目标首先就是要本着“举债必问效、无效必问责”的原则，全面实施绩效管理，优化债务组合成本；其次，因地方债券的规模是国债的1.2倍[6]，是债券市场的生力军，因此我国地方债务管理的二级目标可设为助推我国债券市场发展。在此目标指引下，发挥市场力量，推动我国地方债务管理体制逐步完善。我国政府层级多，上下级政府间的隶属关系明确，结合我国的政治体制和财政体制，行政控制型管理体制适应了当前国情。行政控制型凭借上级政府的权威来控制地方债务风险，虽然效果直接有力，但这可能使中央政府陷入微观决策并要承担地方债务的道德风险和隐性担保，因此纯粹行政控制管理体制是不可取的。就我国实情而言，现有的地方债务管理体制的某些不足之处就可以通过市场来弥补，如限额分配并非源自地方真实融资需求，极易造成“跑部求债”、“跑省求债”的现象。可以探索在总限额内设计系列量化指标，超过标准值禁止或减少发债，标准值内发挥市场信息引导和优胜劣汰的功能，由地方政府独立研判风险、自主发债。因此，今后要更大限度地发挥市场主体的功能和作用，助推地方债务管理体制日臻完善，如借助证券交易所、银行柜台等市场进一步规范地方债券的发行、销售工作；借助金融机构、信用评级机构等市场主体提升地方债务信息披露力度；借助媒体和公众的力量强化对地方债务的监管。

三是在全国统一管理机构的同时，逐步完善现有制度，建设相关配套制度。统一的管理机构不仅有利于纵向业务指导和横向交流，也有利于相关制度的制定和执行。因此，要求全国各级政府尤其是县及县以下地方政府在财政部门内设立专门管理机构，对地方债务进行专门性、规范化日常管理。与此同时，逐步完善现有制度，如进一步完善债务风险预警机制，由中央层面建立地方债务风险预警制度，各地方以此为蓝本完善本级风险预警方案；加强人大、审计监督，提升风险预警的准确性；以地方债务的历年累计数据、新增数据、或有债务数据、当年还本付息数据和发展趋势等为参考，建立具有代表性和操作性的指标体系。进一步完善党政干部管理制度，严格党政干部任期制，无特殊情况，任期内不能调动，并对任期内的地方债务承担责任。另外为提升地方债务的管理效果，发挥规范举债的作用，还得建立相关辅助制度，如信息披露机制、信用评级制度和政府资产负债表的编制公开等。

钱穆先生说过，没有孤立存在的制度，各项制度间的内在联系必然会形成一个整体。地方债务管理体系不仅涉及内部机制间的制约协调，还会牵扯到与其他政治经济体制的耦合关系，其构建、发展、完善是一个漫长的过程。睁眼看世界，有选择的借鉴其他国家的经验做法，可以适度缩短这一过程。

[注释]

①国发[2014]43号文件《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称《意见》)。

②负债率=州债务余额/州内GDP。

③州债务率=州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年总收入。

④偿债率=前4年地方政府还本付息平均额/前4年财政收入平均额。

⑤地方政府债务依存度=地方政府当年举借债务额/当年一般财政收入。