“两个清单”在区域生态环境保护工作中的科学运用——以石家庄市环境保护局栾城区分局为例

王荣斌

(河北省石家庄市环境保护局栾城区分局，河北 石家庄 050000)

1 引言

在全面依法治国的新形势下，能够有效规范政府内部管理，确保政府及其职能部门全面依法行政的一个重要手段便是——权力清单和责任清单，即俗称的“两个清单”。

党的十八届五中全会强调牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，将生态环境质量总体改善列为全面建成小康社会目标[1]。特别是自党的“十九大”会议胜利召开以来，为了严格落实生态环境保护责任，加快推进区域生态文明建设，各级地方政府纷纷出台了《生态环境保护责任规定》。作为省以下垂直管理改革试点工作业已完成的河北省各级环境行政执法部门，特别是区县级的环保分局，在行政处罚、行政强制、行政检查等的行政行为更加独立于同级地方政府，更加侧重于条状的纵向联动机制，但又不能完全脱离地方政府领导，也需兼顾与同级政府职能部门之间的横向互动的全新形势下，其所制定的“两个清单”，则必将在区域生态环境保护工作中，体现出不同以往的实效性与可操作性。

石家庄市栾城区的《石家庄市栾城区生态环境保护“党政同责 一岗双责”暂行规定》业已出台，并初步运用于各级各部门与之对接的生态环境保护职责划分的日常监督管理工作之中。作为该《暂行规定》制定过程中的主要参与者，以及出台后对栾城区生态环境保护统一行使监督管理职责的石家庄市环境保护局栾城区分局，经过一段时间以来的工作摸索，及时调整了原有的“两个清单”中涉及区域生态环境保护领域的个别内容，并总结出一套以“网格化管理”为指导理念的，行之有效的区域生态环境保护监管办法。

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台[2]。如何将涉及环境行政执法的“两个清单”通过一套科学有序的“网格化管理”模式，落实到《暂行规定》的每一项具体监管职责中，以期良性推进区域生态环境保护工作，作为石家庄市环境保护局栾城区分局法制科的一名普普通通的法律实务工作者，笔者略做论述如下。

2 网格化应用责任清单，将被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题

为彻底解决区域性生态环境治理中“看得见的管不了”、“管得了的看不见”问题[3]，石家庄市环境保护局栾城区分局将责任清单中涉及环保主管部门与其他职能部门协调联动、分工负责的横向块状模式，依水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车、饮用水安全、农业面源污染等涉及区域性生态环境综合治理类的责任，划分为45个网格，并将其组成一个可随时联系相关职能部门、传达简单指令的操作平台，努力做到对全区的综合生态环境保护工作全天候、无死角的监管与治理。建成后的这45个网格及操作平台，首先实现了与栾城区大气和水污染指挥部(隶属于区政府的议事协调机构)的数据共享，继而实现了与上级环保主管部门信访平台的信息对接。该45个网格及操作平台配备有网格长两名、网格管理员两名、信访信息员两名，以及网格监督员若干名(来源于各相关职能部门，以及各乡镇政府下属的环保所从热心群众中的推荐)。通过这45个网格及操作平台的系统设立与稳定运行，力争将对排污企业的日常监督管理、环境信访纠纷的及时调处、与相关职能部门的交叉执法与生态环境共治等一系列事项融入网格，最终将责任层层落实到人头。其中，两名网格长配备有掌上网格手机，随时向此操作平台，以及上级环保主管部门信访平台上传来自45个网格反馈，以及日常执法检查中发现的问题。

通过一段时间的运行与实践，有效地解决了过去一味被动应对问题管理模式下的尴尬局面，使得生态环境保护领域里各职能部门之间曾经的条块割裂、信息屏蔽、相互推诿、责任缺失的状况得到根本性的扭转。

3 运用“网格化管理”机制，将权力清单中的法定权力落到实处

在实际环境监管与行政执法过程中，特别是在行使法律赋予环境保护行政主管部门的行政处罚、行政强制两项绝对权力的过程中，不仅具有一整套规范统一的执法标准和操作程序，而且需要将“立案登记→调查取证→调查终结→案件审查→告知和听证→行政行为决定与集体审议→履行→结案和归档”八个必要环节形成一个有机闭环。而要实现这一有机闭环能够在合法合理的原则下实现区域性生态环境保护“网格化管理”机制下的动态平衡，这便要求基层环境行政执法人员在环境监测、监察执法两大板块实行省以下垂直管理，以及行政执法实现上下一体、“双随机”操作的前提下，充分运用区县级环保分局的权力清单中法定而明晰的每一项细化权力，确保每一起环境违法行为查处到位，并将涉及与其他执法职能部门之间交叉监管的事项予以迅速厘定，而后及时移送。

具体到石家庄市环境保护局栾城区分局的做法，便是将权力清单中行政处罚和行政强制中的每一项细化而明确的权力，与前述业已系统创建并稳定运行起来的这45个网格及操作平台之间，搭建起一个动态的模块化匹配机制。一旦从横向联动的这45个网格中每一个网格下发出足以启动行政处罚和行政强制的数字化预警的情况下，一线执法人员能够迅速行动、精准定位，确保及时查处每一起环境违法行为。专属于区分局职责范围内的权力，自然责无旁贷的坚决予以行使，经过厘定确定属于其他职能部门监管职责范围内的事项，则当通过与之对应的网格，与该职能部门取得联系，将其专属权力及时予以移送。

简而言之，就是通过运用这套“网格化管理”机制，以及中间一系列的横向协调机制和联动操作，最终实现将权力清单中的法定权力落到实处，更好的实现区域生态环境保护工作的法治化运行。

4 结语

石家庄市环境保护局栾城保区分局将“两个清单”通过“网格化管理”模式运用到日常环境监管工作之中，运用到石家庄市栾城区的《暂行规定》中，对生态环境保护的统一监督管理与责任承担的简要介绍，明确了当前乃至今后相当一段时期内地方生态环境保护工作的重点和难点，更进一步证明了在环境监测、监察执法两大板块省以下垂直管理的前提下，“专属于”地方环保主管部门的权力清单和责任清单，对区域生态环境保护工作所起到的明确指引与良性推进作用。

当然，石家庄市环境保护局栾城保区分局在创建并运行“网格化管理”模式具体落实“两个清单”的过程中，还存在诸多不够便捷、有待完善的地方。例如：创建的这45个网格及操作平台，目前只能做到随时或电话或短信联系相关职能部门，向一线环境执法人员传达简单的指令，尚未实现可视化的界面操作，以及批量信息的模糊识别和智能化分类处理，并且也未实现与45个网格相对应的职能部门之间的动态联网机制；再如：在涉及与其他地方政府职能部门之间交叉监管事项的判断过程中，仍然需要分局法制审查人员的人工析判，尚且不能实现智能化的责任厘定，不免影响行政移送的速度与精度，继而影响区域生态环境保护工作的综合实效，乃至影响最终依据《暂行规定》中针对各级政府及其职能部门的责任界定。

随着综合执法平台在基层环境行政执法队伍建设领域中的不断拓展，以及智能化网络技术的日益进步，上述种种的缺陷与不足一定能够得以圆满改进，并不断完善。