公共服务廉洁化：政府购买公共体育服务的反思

任彬彬　刘广胜

摘 要：本文从廉洁的视角，以武汉市科学健身示范城市建设为个案，探讨政府购买公共体育服务问题频出的深层原因，检视公共体育服务廉洁化对城市廉洁建设的重要意义，发现公共服务供给效率低、质量差与分布不均都是公共服务腐败的重要表现。最后，通过刻画公共服务购买各个行为主体的行为关系，从利益相关的视角为公共服务廉洁化建设寻找政策启示，以期优化公共体育服务供给模式，提高公共体育服务供给效率与质量，推进我国廉洁城市建设。

关键词：公共服务廉洁化 政府 公共服务 廉洁

一、研究问题的提出

近些年来，政府社会治理理念不断更新，职能不断转变，公共服务的供给方式也发生了改变，即要求政府不再是以往的公共物品和服务的生产者，而是成为公共服务的安排者，通过市场化机制进行公共服务购买。与此同时，《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》与《国务院办公厅关于政府购买社会服务的指导意见》的出台，政府购买公共服务由地方政府创新成为国家制度化推广[1]。

公共体育服务作为公共服务细化的一种，是社会需求多元化、异质化发展的重要特征。《体育事业发展“十二五”规划》做出强化公共体育服务职能，完善全民健身公共服务体系建设的政策规划。因此，满足社会公众日益增长的公共体育服务需求成为当下政府职能转变的重要目标之一。从技术运用与制度设计的角度考虑，政府通过财政资金，向社会购买公共服务，对社会治理资源进行调配，不仅仅能够促进了政府职能转移，更满足了社会公众的公共体育服务需求。然而，在实践中，政府购买公共服务问题频出。众多学者纷纷从公共服务供给的视角出发，揭示了公共服务的“内卷化”、“形同质异”、“纵向一体化”现象[2]，却容易忽视公共服务供给各个行为主体的行为合理性。鉴于此，为揭示政府购买公共服务问题频发的深层原因，本文从廉洁的视角，以武汉市科学健身示范城市建设为个案，探讨政府购买公共体育服务问题频出的深层原因，刻画公共服务购买各个行为主体的行为关系，检视公共体育服务廉洁化对城市廉洁建设的重要意义，从利益相关的视角为公共服务廉洁化建设寻找政策启示，以期优化公共体育服务供给模式，提高公共体育服务供给效率与质量。

二、公共服务廉洁化：城市廉洁建设之本

廉洁从一定意义上来说象征着一种正义的社会风气，是一个城市建设必不可少的要素之一。 “廉洁城市”的概念更关注局部，即通过一个个城市项目廉洁的示范效应，以渐进的方式扩大辐射，从而实现全面的反腐[3]。 公共服务作为政府日常运行的必要工作，对城市发展发挥着至关重要的作用。因此，公共服务廉洁化也就构成了廉洁城市建设的基础。公共服务廉洁化指具有政府与社会组织在履行公共服务供给职能过程中，强化廉洁服务意识与履行廉洁服务承诺，实现公共服务供给的公正与透明[5]。一方面，公共服务廉洁化是廉洁的内涵从体制内向体制内与外共建共享的延伸。从“廉政”到“廉洁”，对党和政府的反腐败工作提出更高标准，廉洁从政治向市场、文化与服务等多个领域扩散。另一方面，在国家治理体系与社会治理现代化的时代背景下，公共服务廉洁化对于加快政府职能转变与服务型政府建设具有重要意义.

三、廉洁视角下的武汉科学健身示范城市建设的问题

2013年，武汉市政府做出打造“科学健身示范城市”，购买社区公共体育服务的政策决定。按照“引入市场机制，政府购买服务、突出公益导向，普惠百姓健身”的模式，通过建立市、區两级科学健身示范中心——“江城健身E家”，以政府购买公共体育服务的形式，将社区体质监测、健身锻炼以及运动康复有效结合，形成常态化的融体质监测、宣传与指导、干预和治疗于一体的完整科学健身体系。江城健身E家由武汉市政府与体育局定向委托第三方专业团队进行运营，对社区居民进行体质检测、健康风险评估、科学健身指导等服务。

从政策设计和理论应用上来看，武汉市科学建设示范城市的建设不仅仅促进了政府职能的转变，而且为社会公众带来了优质、专业的公共体育服务，满足社会公共体育服务需求。然而，在实践中社区居民参与率低，公共服务供给效率不高；公共服务供给质量参差不齐，社区公民公共体育服务满意度不高。同时，公共体育服务供给单一，器械设施功能发挥不足，大量的资源闲置浪费。突破以往公共体育服务问题研究视角，从公共服务廉洁化的视角出发，不难发现武汉市科学建设示范城市建设的主要问题有以下四点：

（一）服务购买公共理性精神不足

公共理性精神的本质是公共性，目的在于追求社会整个群体的公共利益，其内涵包括政府公共政策与管理的公共性、正当性和合法性；公民对公平正义的追求；社会团体组织对社会公众利益的维护。公共理性精神的缺乏虽然不构成政府官员的腐败，但是一定程度上，公共理性精神反映了社会整体的廉洁意识与社会各个行为主体对廉洁行为的关注程度。

武汉市科学健身示范城市的社区选点都是偏离中心城区的远城区，使得公共体育服务供给覆盖面小，公共体育服务供给效率不高。这也说明武汉市政府在政策制定的过程中，忽视了城市发展的实际情况与社区居民真实的公共体育服务需求。受传统“强国家，弱社会”的影响，政府依然主导公共事务，公共政策的制定与施行依然是政府意志的体现。同时，武汉市社会公众对武汉市科学健身示范城市建设了解并不多，一方面也反映了武汉市政府政策制定缺乏社会听证，公共理性精神不足。另一方面，也反映出武汉市社会公众对公共事务弱关注与弱参与，使得公共理性精神与公共文化在政治社会中先天不足，容易诱发政府的不廉洁行为。

（二）公共与私人不分，体制内人员“福利”变形

党的十八大把党的作风建设上升为反腐败的治本之策。中央八项规定提出力戒形式主义、享乐主义、官僚主义与奢靡之风，要将反腐落实到每一件小事，要清理会员卡和严禁公款购买月饼与贺年卡等具体事情，努力营造廉洁从政的政治生态，促进社会公平正义。然而，武汉市科学建设示范城市的公共体育服务却变成了某些体制内人员的变形的“岗位福利”，公共体育服务供给对象区别对待，公共体育服务公私不分。

武汉市科学健身示范城市的亮点是在于它将科学健身、科学检测与咨询、宣传与教育、体育健康管理和信息化形成一体，既可以提供给健身服务，也可以对身体的亚健康状态进行治疗，是对社区居民多元异质的公共体育服务的回应。然而，武汉市科学健身示范城市建设的江城健身E家的体质检测数据采集的对象主要是体制内的人员，并未对全体社区居民开放。如下表所示，在2014年6月9日至8月20日，检测30个体制内单位，1300余人进行了体质监测。同时，社区居民进行骨密度、血压、血脂等检测是要进行重复收费的。而体制内人员以服务打包的形式，上门为其服务。武汉科学健身示范城市公共体育服务的供给不但没有满足社区居民的需求，反而成为了体制内人员的变相“福利”，其本质则是政府的不廉洁行为，是新时期官员腐败的变形。

（三）职责界限不明，合谋行为严重

委托代理理论为政府公共体育服务的购买提供了一个科学的理论基础。通过政府财政转移支付的市场化行为，满足社会公众多元的公共体育需求，不仅仅促进政府职能转移，更加提高了公共财政效率和为社会提供高质量的服务。然而，在实践过程中，由于法律、政策等顶层设计的制度缺失，契约化的合同对双方指责缺乏清晰的划分，这会造成服务供给主体的异化、政府购买行为的雇主化、以及公共服务的内卷化现象等问题。由于缺乏清晰的职责界限，公共服务购买又是一个政府主导的非对称型博弈，公共服务供给主体为了获得公共服务项目供给资格，会主动对政府进行公关，其结果往往诱发委托方与代理方的合谋现象[6]。这种项目合谋由于涉及经济利益，往往是官员腐败的根源所在。

在武汉市科学健身示范城市建设中，双方契约合同规定了代理方不仅仅要提供基本的公共体育服务，还要完成武汉市社区居民体质检测数据的采集。服务供给方由于重复收费导致体质检测收集数据有限，往往基层检测人员会通过帮助代理方需找企事业单位的方式，帮助代理方完成合同任务。同时，代理方要向基层检测人员提供“协助费”。这种未完成合同指标的“合谋”行为，不仅仅导致公共体育服务供给质量的下降，往往成为政府官员腐败的高发之地。公共体育服务供给成为政府官员与市场企业赚取私人利益的工具。

政府监管缺位，管理体系混乱

政府购买体育公共服务在我国开展时间不长，仍处于“摸着石头过河”的阶段。当前，政府购买公共体育服务项目内容、定价标准以及考核指标等诸多方面，缺乏统一的标准。同时，相关法律法规的缺失使得政府购买公共体育服务缺乏监管法律依据。政府监管的缺位往往会使得公共体育服务供给效率与质量下降，最终导致公共服务廉洁化程度不高。

在武汉市科学健身示范城市的建设中，由于后期缺乏政府的监管，江城健身E家也暴露出身体指标检测器械使用不规范、一对一健身指导不负责、器械随意摆放的管理问题。同时，缺乏相应的制度保障，使武汉市科学健身体系下的参与主体利益得不到有效保障，也造成了江城健身E家的后期积极性不高。多重收费现象也导致公共服务廉洁化程度降低，公众对公共体育服务供给的满意度下降。

四、利益相关视角下的公共服务廉洁化推进措施

公共服务廉洁化涉及到社会多个行动主体，拥有着强大的社会辐射效应，最终推动着城市的廉洁化过程。基于此，文章运用利益相关理论，分析公共服务供给过程中的各个利益相关者对于公共服务廉洁化程度提高的行为策略，从多主体的角度寻找全面提高公共服务廉洁化的路径，推动廉洁城市建设。

利益相关者理论最早是由米切尔和伍德提出，运用于企业管理研究。利益相关者是指对组织目标实现具有影响作用或被组织作用影响的人。实践证明，利益是所有社会个体及组织的联结点，一切社会关系都离不开利益[7]。因而，利益相关者理论广泛应用于社会经济系统分析，为政府公共服务廉洁化建设提供一个科学全面的分析框架。

政府购买公共体育服务过程中的利益相关者主要可以划分为政府、企业与社会组织、社会公众。政府是购买公共体育服务的购买主体。企业与社会组织是政府购买公共体育服务项目的承接者。社会公众是公共体育服务的消费者，是购买服务最直接的利益主体。基于政府购买公共体育服务的三个利益相关者的行为，促进公共服务廉洁化建设可以得到以下路徑。

公共服务提供者——以自我审查为主

政府作为公共服务的提供者，是公共服务廉洁化建设的开端。由于政府购买公共服务是一种自上而下的资源分配机制，政府在整个过程中占据着主导地位。因此，公共服务廉洁化建设的关键在于政府的自我审查。这要求政府要强化自身廉洁意识，端正公共服务供给动机；加强购买制度的规范，放着基层官员的官商“合谋”想象。

强化政府廉洁意识，端正公共服务动机

廉洁意识是公共服务廉洁化的保证。政府部门只有端正动机，才能最大限度地控制腐败，能做到廉洁、公正、透明地为社会提供公共服务，才会在公众心目中树立起廉洁高效的良好形象，提高城市的廉洁度。要强调公共服务供给对政府官员的重要性，也要建立相应的机制来挖掘、培育公务人员公共服务动机，从信念、价值观和人格上形成拒绝腐败的抗体；要把公务员的物质和精神欲求引向合理的、高尚的方面，而不是在 “经济人”假设的理论下，一味强调外在的法治和监督，从而端正政府公共服务供给的动机，促进公共服务廉洁化建设[8]。

加强政府购买制度规范，防止官商“合谋”

当前，政府在购买公共服务的过程中，相关的配套政策制度规范的建设相对滞后于公共服务需求与当地政府实际的发展状况。这使得政府在公共服务项目打包、发包的过程中，所采取的行为策略缺乏制度规范与监管。缺乏制度监管就会给官商“合谋”的发生制造条件。政府要完善相关政策法规，加强“顶层设计”，明确基本原则，规范购买方式、范围以及程序，建立购买服务的资金来源、监督评估制度等。为政府购买公共服务中购买主体、购买方、居民提供制度保障；为公共服务廉洁化建设提供制度基础。

公共服务生产者——合法合理，履行社会责任

企业与社会组织作为公共服务项目的承接者，是公共服务的生产者。从广义的廉洁的角度来看，公共服务的生产者对公共服务的供给质量与供给效率的降低也是公共廉洁化降低的表现。因此，公共服务的生产者要严格按照契约合同，履行公共服务供给的市场职责。同时，做社会组成部分，企业与社会组织有责任对社会负责，保证公共服务的公共性与社会性。

增强市场契约意识，自觉履行职责

契约合同规定了公共服务生产者的市场职责。从委托代理的角度来看，公共服务生产者作为代理方，在信息不对称的情况下容易发生道德风险的问题。当前，我国政府购买公共服务廉洁化程度低的主要原因，正是因为公共生产者作为代理方没能履行契约职责，损毁公共利益。因此，加强公共服务供给者的市场契约意识，自觉履行职责，促进公共服务供给廉洁化

建设。

接受公众监督，履行社会责任

作为公共服务生产者的企业与社会组织作为社会的组成部分，必然觉有对社会的责任。社会责任要求公共服务生产者要自觉接受社会公众的监督，在法律的范围内，满足社会公众的需求，实现组织的社會价值。公共服务腐败问题揭示了公共服务生产者的社会性的消解，是对社会不履责的表现。基于此，公共服务廉洁化要求公共服务生产者能够积极履行社会职责，接受公众监督，实现组织的公共性。

公共服务使用者——维护切身利益

社会公众作为公共服务的使用者，要清醒认识到公共服务供需不匹配、公共服务不公平背后的廉洁问题。不仅仅要清醒的认识到官员的贪污受贿是腐败，公共服务质量与供给效率低下也式廉洁问题。同时，要有主人翁精神，要积极参与政治生活维护自身权益，促进公共服务廉洁化建设，打造连接城市。

改变腐败印象，清醒认识公共服务廉洁

一直以来，我国社会公众对于腐败的印象往往是官员贪污与以权谋私，却往往忽视了一项政策与制度的效果差，不公平也是腐败的一种。公共服务供给对象的区别对待与配置不均更是一种腐败，而这种腐败更容易诱发社会的不公平，成为体制内人员的变向福利。因此，社会公众要改变对腐败的以往认知，清醒的认识到公共服务廉洁化建设是指防止公共服务配置不均、供给效率差、供给质量不高等现象。

2、主动参与政治生活关注，加强公众监督

当前，我国公共服务供给的过程中，社会公众参与度低，回应小，也是导致公共服务腐败的关键。事实上，公共服务领域的腐败问题涉及面广，影响大，公众作为公共体育服务使用者最有发言权。发挥公众对公共服务领域腐败行为的监督作用。公众监督应该包括信访举报，通过媒体与网络，进行揭发检举。尤其值得一提的是，当前网络监督已经成为公众监督公共权力的一个重要手段，很多腐败行为就是通过网络媒体揭露出来的，而且这其中绝大部分也受到了相关部门的严肃查处，在震慑腐败方面发挥了重要的作用。

参考文献：

[1] 王向民. 中国社会组织的项目制治理[J]. 经济社会体制比较， 2014 （5）： 130-140.

[2] 吴月. 政府购买公共服务的偏离现象及其内在逻辑研究[J]. 求实， 2015 （10）： 66-71.

[3] 邓金霞. 地方政府购买公共服务 “纵向一体化” 倾向的逻辑——权力关系的视角[J]. 行政论坛， 2012， 5： 31-36.

[4] 杰瑞米·波普著，清华大学公共管理学院廉政研究室译.制约腐败———构建国家廉政体系[M]. 中国方正出版社. 2003： 95

[5] 杜治洲. 公共服务廉洁化：廉洁城市建设的有效路径[J]. 国家行政学院学报， 2013（3）：29-32.

[6] 吕纳. 公共服务购买中政府制度逻辑与行动策略研究[J]. 公共行政评论， 2016， 9（4）：45-63.

[7] 孙荣， 王歆昱. 政府购买公共服务资金监管研究*--基于利益相关者理论的分析[J]. 云南行政学院学报， 2016， 18（3）：108-113.

[8] 任建明. 我国未来反腐败制度改革的关键：反腐败机构与体制[J]. 廉政文化研究， 2010， 01（1）：12-19.

作者简介：任彬彬（1993-），男，湖南大学法学院公共管理系硕士研究生，研究方向为政社关系与社会（组织）治理；

刘广胜（1992-），男，武汉体育学院硕士研究生，研究方向为公共体育服务与体育社会组织治理。