“一带一路”框架下的北极国际合作：逻辑与模式

崔白露， 王义桅

(中国人民大学 国际关系学院， 北京 100872)

一、 中国北极政策的确立及“一带一路”与北极的关系

1. 中国北极政策的确立及其意义

2018年1月26日，中国发布《中国的北极政策》白皮书，全文共8000余字，从中国在北极的身份定位、参与北极事务的目标、参与北极事务的原则和中国的政策主张方面阐明了中国的北极政策。这是中国的首份北极政策文件，不仅首次明确了中国在北极的身份定位，更具体阐明了北极与“一带一路”的重要关系，标志着中国将北极政策正式列为国家对外政策的一部分，为中国参与北极事务和实践活动提供了重要的政策指导。国际上对北极域外国家的表述主要有“非北极国家”(Non-Arctic State)、“非北极沿岸国家”(Non-Arctic Coastal State)、“近北极国家”(Near-Arc-tic State)和“北极利益攸关者”(Arctic Stakeholder)四类。*阮建平：《“近北极国家”还是“北极利益攸关者”——中国参与北极的身份思考》，载《国际论坛》，2016年第1期，第49-50页。对于中国在北极的身份定位，中国学界近年来较多使用“近北极国家”和“北极利益攸关者”*关于中国在北极身份定位的研究参见董利民：《中国“北极利益攸关者”身份建构、理论与实践》，载《太平洋学报》，2017年第6期，第65-77页；孙凯：《参与实践、话语互动与身份承认：理解中国参与北极事务的进程》，载《世界经济与政治》，2014年第7期，第42-62页；阮建平：《“近北极国家”还是“北极利益攸关者”——中国参与北极的身份思考》，载《国际论坛》，2016年第1期，第47-52页；王新和：《国家利益视角下的中国北极身份》，载《太平洋学报》，2013年第5期，第81-89页。，但中国在国际上对自身的身份定位仍比较模糊，缺乏统一的规范。白皮书中的“在地缘上是‘近北极国家’”和“中国是北极事务的重要利益攸关方”的两个表述*《中国的北极政策》白皮书(全文)，国新网，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm，2018年1月26日。，是最符合中国国情的身份定位，不仅从地缘环境上为参与北极事务提供了客观条件和合理性，更从国家利益角度明确了北极对中国的影响，以及中国在推动经济全球化、应对气候变化和参与全球治理上应体现的参与意识和责任意识。此外，由于以往的中国政府白皮书大多涉及中国国内重大问题，专门涉及外交方面的也仅有《关于中美贸易平衡问题》《中日韩合作(1999-2012)》《中国与非洲的经贸合作(2013)》《中国的对外援助》《中国的亚太安全合作政策》几部白皮书，因此北极白皮书的发布也引起世界格外关注。

事实上，中国北极政策是在把握世界发展变化、顺应中国发展形势和回应国际社会呼吁的背景下制定的。一是作为北极事务的参与方，中国此前一直未出台相应的北极政策文件和做出统一的规划指导。而从全球范围看，北极八国[注]北极八国，即挪威、瑞典、丹麦、冰岛、芬兰、加拿大、美国和俄罗斯，指国家领土自然延伸至北极圈以北地区且环绕北冰洋的国家，亦称为“环北极国家”(The Surround-Arctic Nations)。早有成熟完备的北极政策，作为北极理事会观察员的13个非北极国家中，英国、法国、德国、意大利、波兰、日本、韩国等国也已发布正式的北极政策文件。中国根据实际需要发布北极政策文件正当其时。二是北极问题与中国的联系日益密切。由于北极地区气候变化和中国海外利益不断拓展，北极对中国的影响与日俱增，加之自2013年加入北极理事会以来，中国逐渐从北极事务的边缘位置融入北极事务和合作的中心，对北极事务的参与度和影响力也在不断增加，形成一种互动效应，因此北极政策的出台是维护国家利益和顺应国家发展战略的要求，具有重要的战略意义。三是国际社会也希望把握中国的北极立场。伴随着中国不断深入北极事务，北极国家对中国的警惕和疑虑始终存在，在缺乏明确的北极政策的情况下，他国难以正确解读中国在北极的意图和行为，继而造成一定程度的猜疑和误解，这次政策的出台向外界表明了中国在北极的身份立场、政策目标、基本原则和政策主张，有助于增信释疑，为北极合作奠定了基础。

2. 北极与“一带一路”的关系

首先，从地理位置上看，北极地区是“一带一路”在地缘上的自然延伸。正如加拿大北极问题和国际法学者迈克尔·拜尔斯所形容的那样，南极是一个被海洋围绕着的大陆，相反北极却是一个被大陆围起来的海洋。以北极点为中心，北冰洋中央长年被海冰和在格陵兰岛的大陆性冰盖所覆盖，围绕在它周围的是众多岛屿和北美大陆、亚欧大陆，而在这两者之间，未被冰封的海洋形成了一条长达7000公里、连接大西洋和太平洋的“蓝色通道”，按照大陆海岸线与海峡位置分布，目前这条通道被分为大部分航段在俄罗斯北部沿海的“东北航道”和大部分航段位于加拿大北极群岛水域的“西北航道”，而穿越北极点的中央航道通航还仅停留在理论阶段。相对地，“一带一路”本身是联通欧亚大陆的重要桥梁和合作平台，中国所倡导的“冰上丝绸之路”从狭义上来看，指的是中俄共同合作打造的一条东起东北亚，西至北欧和西欧沿岸的航道，中间穿过白令海峡，沿着俄罗斯北部海岸线经过楚科奇海、拉普捷夫海、新西伯利亚海、喀拉海和巴伦支海五大海域，全程约3000海里，而从广义上来看则包括了东北航道、西北航道甚至是中央航道在内的北冰洋海域所有海上通道。因此，北极在地理位置和地理功能上包含在“一带一路”的地理范围内，是“一带一路”的自然延伸部分。

其次，从战略定位上看，北极是“一带一路”构想的组成部分，北极国际合作是拓宽“一带一路”的重要一环。中国的北极政策不仅坚持“一带一路”的共商、共建、共享原则，还重点开展以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容的务实合作，这些举措均具有加强国家战略对接、促进经贸合作、共同参与北极治理、实现文化交流的重要功能。在互联互通方面，“冰上丝绸之路”在陆上“中国—欧洲”“中国—东南亚”两线和海上“中国—印度洋—欧洲”“中国—南太平洋”两线的基础上，通过联通一条经俄罗斯北冰洋沿岸到达欧洲的线路，为实现欧亚大陆的互联互通做出有益补充；在经贸合作方面，北极海上通道能够以最短的距离连接北美、东亚、西欧这世界三大经济中心，通过贯通东西、连接南北、覆盖全面的“欧—亚—北美”海陆交通运输网，促进地区经济联系和经济合作；在国家战略对接和政策沟通方面，由于北极国家基本都是“一带一路”沿线国家，且都将北极作为国家的重点领域，要实现与这些国家的战略对接和政策对接，北极是一个非常好的合作领域。因此，中国的北极政策正是“一带一路”构想的具体体现和有益补充，这不止是“一带一路”战略1.0版本的地理延伸，更是“一带一路”战略2.0版本的内涵升级。[注]胡鞍钢、张新、张巍：《开发“一带一路一道(北极航道)”建设的战略内涵与构想》，载《清华大学学报》(哲学社会科学版)，2017年第3期，第16页。

最后，从全球治理上看，北极事务中的很大一部分涉及北极治理问题，而“一带一路”倡议能够为北极治理提供新的治理理念。“21世纪海上丝绸之路”的文件《“一带一路”建设海上合作设想》(以下简称《海上合作设想》)中提出要共同建设三大蓝色经济通道，即“共同建设中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道；经南海向南进入太平洋，共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道；积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”，并明确表示要“共走绿色发展之路”“共筑安全保障之路”和“共谋合作治理之路”，凸显了“一带一路”绿色环保和可持续发展的理念，对于保护北极生态环境、应对气候变化、防止北极陷入军事化和战略竞争都将起到积极的建设性作用。[注]《“一带一路”建设海上合作设想》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/20/c_1121176798.htm，2018年6月20日。

将北极纳入到“一带一路”框架中经历了一个从无到有、从宏观到具体的过程。“一带一路”的“21世纪海上丝绸之路”提出之初，更多强调的是通过西太平洋、印度洋、大西洋实现互联互通，而对北冰洋暂未涉及，2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称《愿景与行动》)中也没有具体提到北极和经过北冰洋的东北航线。不过这并不意味着中国没有考虑将北极纳入“一带一路”，《愿景与行动》中“坚持开放合作，让共建成果惠及更广泛的区域”的提法，体现了中国考虑远期将北极纳入“一带一路”规划中的思考。2015年10月，外交部部长王毅在参加第三届北极圈论坛大会时就北极问题阐述了中方的基本立场，提出中国是北极的重要利益攸关方，参与北极事务秉承尊重、合作与共赢三大政策理念。[注]《王毅：中国秉承尊重、合作与共赢三大政策理念参与北极事务》，中华人民共和国外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306851.shtml，2015年10月17日。2017年6月，新发布的《海上合作设想》中更是通过共同建设三大蓝色经济通道的设想首次将北极与“一带一路”联系起来，其中在“合作重点”部分强调要“积极参与北极开发利用”，为北极白皮书的出台奠定基础。2017年7月，中俄两国领导人提出“要开展北极航道合作，共同打造‘冰上丝绸之路’”，开启了“冰上丝绸之路”的合作道路，并在2017年年底就具体合作领域达成新的共识，此次北极白皮书则是对建设“北极冰上丝绸之路”和将北极纳入“一带一路”的最终确认。

二、 “一带一路”框架下北极国际合作的逻辑

作为理性的行为体，对于国家间能否实现合作的逻辑，最终都要回归到是否有利于实现国家利益的根本问题上。国家间的互动模式主要有冲突、竞争和合作三类。但我们在观察北极现实情况时会发现，虽然北极多个国家之间均存在领土主权这种根本利益的分歧，然而一个不争的事实是，各国在北极事务上的矛盾未曾演变为冲突行为，预计在未来也较难发生。原因在于北极事务涉及几个实力相当的大国，而域外国家的加入所形成的势力均衡也令北极地区的权力达到一种动态的平衡状态，打破这种平衡的成本要高于维持这种平衡的成本。另外，在比较竞争和合作孰轻孰重时，我们也会发现，虽然围绕北极的地缘博弈确实存在，特别是以俄、美、加为代表的北极大国不断加强在北极地区的军事部署，对北极的主权、所有权和资源争夺也始终激烈，然而那种传统现实主义所担忧的安全困境，即使是在北极航道没有开通、北极战略地位没有那么重要的情况下也依然普遍存在，北极的存在和变化并不是导致各国地缘博弈加剧的原因，而只是各国地缘博弈在北极地区再次复制上演的一个结果，这是需要清楚的一个因果关系。而恰恰相反的是，北极拥有促进国家间合作的重要条件。那么，北极国际合作形成的条件有哪些？“一带一路”为什么能够促进北极国家间的合作？对于这两个问题的解答，不仅能促进对北极国际合作实现可能性的认识，也将为中国参与北极事务的合理性提供依据。本文认为，北极合作需要三个重要条件：一是国家共同利益的形成，二是北极国际合作平台的构建，三是国家对北极责任共同和命运共同理念的认同，而“一带一路”倡议分别对这三者的形成具有建设性的作用。

1. 共同利益的形成是北极国际合作实现的重要客观条件

在全球化时代各国联系和交往日益紧密的大背景下，北极国家和重要利益攸关方在北极都有各自的国家利益，北极出现的一系列新变化增加了各方在北极的利益诉求，这些利益呈现出两个特点：一是各国利益存在相通部分，即存在原生的共同利益构成要素，二是各国的利益诉求存在局限性，即无法仅仅依赖单一国内层面得以实现。在利益共同和利益相互依赖这两个特征的共同作用下，基于部分的国家间共同利益和基于整体的全球共同利益得以形成和扩大。

近年来，全球气候变暖导致冰盖消融和海平面上升，极大地改变了北极地区的地缘环境，未来也可能将极大地改变世界经济贸易格局和地缘政治格局。据美国国家航空航天局数据显示，北极海冰的面积和厚度在过去几十年里迅速下降，1981年至2010年海冰面积以每十年13.2%的速度在减少，2017年9月的海冰覆盖范围为464万平方公里，比1981年减少近一半，目前仅占北冰洋面积的30%。部分气象学家更是预测北极冰盖将会在近两年首次彻底融化，船只可航行通过北极点。在海上航线方面，虽然目前东北航道一年只能通航4至5个月，大多数情况下需要破冰船破冰，但随着气温升高、海冰融化和通航条件改善，船舶通航时间将大大缩短，航行成本也得以下降。2017年，俄罗斯油轮首次在无破冰船辅助的情况下以19天的创纪录速度穿过北极海域，将液化天然气从挪威运至韩国，比通过苏伊士运河的航线快30%。[注]Rachael Gosnell,“The Complexities of Arctic Maritime Traffic,” https://www.maritime-executive.com/features/the-complexities-of-arctic-maritime-traffic#gs.x1=Xt00，2018-01-30.据俄罗斯北极物流中心数据显示，2016年经由东北航道航行的船舶共297艘，同比增长35%。[注]Malte Humpert, “New Figures Reveal Busy Shipping Season on Northern SeaRoute,” http://www.highnorthnews.com/new-figures-reveal-busy-shipping-season-on-northern-sea-route/，2017-05-03.截至2017年12月，东北航线上共有300多艘船只进行了超过1800次的航行，预计货运总量将从2016年的750万吨增加到2017年的1020万吨，同比增长近40%。[注]Malte Humpert, “Shipping Traffic on Northern Sea Route Grows by 40 Percent,” http://www.highnorthnews.com/shipping-traffic-on-northern-sea-route-grows-by-40-percent/, 2017-12-19.

图1 1979-2017年每年9月北极海冰覆盖面积折线图[注] “Arctic Sea Ice Minimum,” https://climate.nasa.gov/vital-signs/arctic-sea-ice/.

因此，经济利益的驱动成为国家间北极合作的最大动力。可以说，北极是当今世界仅存的为数不多的尚未被开发的处女地，蕴含着巨大的商机。丰富的自然资源和越来越活跃的北极航道正在被开发利用，同时也吸引着不同参与者对北极沿线的关注和开发。对于俄罗斯、加拿大等北极国家来说，北极的开辟和使用不仅让本国战略地位提升，更对本国北方经济乃至国家经济发展产生重要影响，而能源出口和航道运输都需要通过国家间合作的方式进行。此外，北极航道的航运价值对欧洲、北美和东北亚等北半球中高纬度国家来说都是十分有诱惑力的。作为联通“东北亚—西欧—北美”经济圈的最佳海上通道，它的开发利用能拉近东亚、欧洲、北美三大经济圈的距离，大大减少海上运输成本，降低途经马六甲海峡、巴拿马运河、索马里海域和苏伊士运河等安全高危险区或政治高敏感区所带来的风险。[注]夏立平：《北极环境变化对全球安全和中国国家安全的影响》，载《世界经济与政治》，2011年第1期，第131页。对中国来说，与从苏伊士运河到达欧洲相比，通过北极东北航线，上海至鹿特丹的航程将从19550公里缩减至15793公里[注]Frédéric Lasserre, “China and the Arctic: Threat or Cooperation Potential for Canada?” Canadian InternationalCouncil, June 2010, p. 6.，可减少大约2周航程。此外，航运、能源开采以及旅游所带来的基础设施和建设需求也有利于投资国海外投资的增长，并拉动被投资国产业升级和经济增长。因此，北极气候变化带来的经济效益是各利益攸关方在北极最大的共同利益。而“一带一路”在促进各国共同利益方面发挥着重要作用：一是既有的“一带一路”成果令沿线各国的互联互通和相互依赖程度加强，这种联系和相互依赖形成了既有的共同利益要素；二是将“一带一路”延伸至北极的倡议，既能够改变北欧地区在世界经济格局中的边缘地位，还能带动北欧国家实现与亚洲特别是东北亚的联通，这对整个欧亚大陆北部地区的国家来说都是有利的，为未来更多共同利益的产生奠定了基础；三是各国在北极的利益诉求难以仅仅依靠本国实现最大化，虽然北极国家经济实力较为雄厚，技术进步，科考能力较强，但由于受北极特殊的地理和气候环境影响，研究和开发北极对国家工业能力、资本实力和科技水平要求很高，而中国在很大程度上能够与这些国家实现优势互补，取长补短，弥补单一行为体能力上的局限性。总的来说，应对气候变化对本国的影响、从北极获取经济利益和通过北极科学研究实现国家科技创新的具体客观现实，既体现了各北极利益攸关方在国家利益诉求上的共同利益，也体现出单一国家在缺乏合作的情况下无法实现国家利益最大化的局限性，这两方面共同为北极国际合作提供了客观条件。

2. 国际合作平台的构建是北极国际合作的外部条件

共同利益虽然是国际合作的重要条件，但不是充分必要条件。即使在比现实主义学者更乐观地看待合作可能性的新自由主义学者眼中，国家间拥有共同利益也并不一定能够实现国际合作，有时候依然会存在竞争甚至冲突，这样的例子不胜枚举。即使国家有合作的意愿和想做出合作的政策行为，也可能因缺乏合适的沟通或合作渠道而无法实现国际合作的行为。针对这一问题，自由制度主义在共同利益的基础上增加了国际机制这一实现合作的必要条件，原因在于国际机制可以减少不确定性，并能限制信息的不对称性，通过制定原则、规范、规则和决策程序来为行为体提供行为指南，克服政治市场失灵的情况。在北极问题上，北极现有的国际制度和沟通渠道在一定程度上抑制了国家间的竞争和冲突，为国际合作构建了可操作的平台。目前现有的制度中，联合国、国际海事组织和北极理事会等多边机制的相关规定对北极区域治理和各行为体在北极的行为提供了规范性的指导，北极理事会、北极圈论坛和国际北极论坛等对话合作平台为现有的北极国际合作提供了多边舞台，其中北极理事会更成为目前北极事务最大的多边沟通与合作平台。

但从另一方面来看，现有国际合作平台的功能并不能完全覆盖和处理北极复杂的问题。北极理事会还不是一个国际组织，其机构的法制化程度和机制化程度较低，仅仅以论坛性质出现，更多的功能是为各国提供商议、讨论的平台和规范性制度，但缺少实际进行国际合作的资金支持，同时议程设置的局限也令这个平台没有权力商议关于安全合作方面的问题，这使得其合作功能大大降低。目前相关低政治领域的国家间合作，如经贸合作、投资项目和科研合作等，大部分都还是通过国与国之间双边或多边协商谈判进行，而在高政治领域的安全合作方面，例如航道管理、边境安全、防灾救灾、应急搜救等，还处于北极八国内部协调阶段，北极理事会也无法提供讨论和沟通的平台，这一现状可能无法适应未来更多国家参与北极事务的情况。鉴于目前北极国际合作平台的局限性，“一带一路”作为全球最大的国际合作平台和公共产品，其本身的开放包容性就决定了包括北极国家和其他利益攸关方在内的国家都可以利用“一带一路”这个平台进行国家间合作，同时，“一带一路”也可以发挥其他机构所缺少的政策沟通、经济合作和文化交流优势，补充其他合作平台的不足，如利用亚洲基础设施投资银行和丝路基金发挥资金合作上的优势。

3. 国家对责任和命运共同理念的认同是北极国际合作的内在驱动力

促进国际合作的第三个条件在于国家拥有或形成对责任共同和命运共同理念的认同。北极问题的公共性和全球性特征对北极国际合作产生了两个互相对立的影响。一方面，各国在面对北极全球性问题时，作为利己主义者的国家行为体在没有一个“世界政府”的情况下更愿意选择“搭便车”和享受其他国家付出成本后所带来的“外溢”效应，而不是自己担负起为世界人民治理的责任。譬如北极经济领域的部分合作具有公共性特征，如航道开发和基础设施建设，投入国前期投入巨大，但一旦航道开辟后所有行为体都能够享受成果，因此各国不愿做公共产品的提供者，特别是对没有主权权力和管辖权的域外国家来说，它们更愿意选择“搭便车”的方式，这是容易造成全球市场失灵的原因。但另一方面，目前北极的气候变化问题、环境保护问题，以及涉及经济领域的航道开发、基础设施建设问题又迫使各国思考共同承担责任对于国家利益的作用。例如，海冰融化带来了海平面的上升和对世界气候生态的影响，继而对全球的人类生活、生产甚至生存都会产生影响。北极地区生态环境脆弱，在能源开发和商业开发方面，一旦未能实现绿色开发，出现严重污染，将会对北极生态造成不可修复的影响。此外，伴随着经济全球化的不断深入和全球性经济风险的加剧，经济发展问题早已超越一国的范围，而地区经济合作亦成为各国和世界经济发展的重要引擎，全球经济复苏缓慢和增长动力不足等问题也需要各国共同应对。这些全球性问题的存在，反而为各国培育责任共同和命运共同的意识、加快国际合作提供了动力。

因此，国家需要形成责任共同和命运共同的意识，并根据这种意识采取适当的政策行为来激发实际合作行为的产生。那么，如何能够提高参与国的责任共同和命运共同意识？如何能让每个国家都认识到合作能够对国家利益产生好处？这是实现北极国际治理和合作需要解决的一个难题，涉及各国的政策制定和协调，以及全球治理理念的形成。与和谐相比，合作需要积极的努力去调整政策，以满足其他人的需要。[注][美]罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长和、信强、何曜译，上海：上海人民出版社，2012年，第11页。在对责任共同理念的认同方面，中国通过“一带一路”的“共商共建共享”理念，展现了中国愿意在力所能及的范围内承担更多责任和义务的决心。目前中国积极协助“一带一路”沿线国家开展大规模基础设施建设，也积极支持国际合作应对气候变化的倡议和举措，在国际上起到一定的示范效应。“一带一路”为不同文明、不同国家和人民的相互交流与学习提供了机会和平台，也为各方探讨共同担负、解决国际性难题的责任提供了条件。在对命运共同理念的认同方面，“一带一路”建设始终贯穿着人类命运共同体的理念，这种摒弃“零和”思维，坚持相互尊重、平等相待，坚持合作共赢、共同发展，坚持不同文明兼容并蓄、交流互鉴的理念，通过“一带一路”在沿线国家传播，也为各国解决全球问题提供了积极的理论借鉴。

三、 “一带一路”框架下的北极国际合作模式探析

北极地区面临的气候变化、生态环境、资源开发、航道利用、军事安全等问题，都关系到全人类的利益和命运，也是全人类应承担的责任。因此，如何实现在北极事务上的国际合作，也成为北极国家和其他利益攸关方需要回答的重要议题。近年来，随着以经济实力为基础的综合国力的提升和国际影响力的增强，中国在全球事务中的角色和作用日益突出，其中“一带一路”倡议为建立更加紧密的全球供应链和经济合作关系注入活力，为实现区域互联互通提供公共产品、资金、技术、政策沟通和人员交流的桥梁，也为应对气候变化、实现绿色开发、缩小贫富差距等全球治理问题提供新的解决思路。鉴于“一带一路”倡议的顺利推进和“一带一路”与北极政策的共通性，中国应妥善利用“一带一路”这个国际合作平台积极探索北极国际合作的方式，发挥负责任大国的作用。

1. 加强“一带一路”与相关国家的政策对接

冰岛总统奥拉维尔·格里姆松曾表示，无论是俄罗斯、中国还是美国，没有任何一个单一国家具备独立开发和利用北极资源的科技以及承担相应风险的能力，因此开发北极资源需要国际合作。除此之外，北极国家也需要获得其他非北极国家对其北极政策的理解和支持，以巩固和增强其在北极事务中的影响力和话语权。通过“一带一路”框架下的国家间的双边合作，实现与中国的“一带一路”倡议的对接，则能够实现习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中所讲的那样：各方通过政策对接，实现了“一加一大于二”的效果。

目前，中国正逐步在“一带一路”框架下加强与其他国家政策的对接，不过，中国与相关国家的北极合作存在一定的阶段性差异，从合作程度上来看，主要分为俄罗斯、北欧五国、美加两国、欧洲利益攸关方和亚洲利益攸关方五类。第一类是合作程度最高的俄罗斯。作为最积极参与“一带一路”的北极国家，中俄已在战略对接和重点项目合作上取得很大成果，尤其是由中、俄、法三国共同参与投资的世界上最大的液化天然气(LNG)项目——亚马尔项目，是中国在北极参与的最大的商业项目，更为域内外多方参与北极合作提供了借鉴。中俄双方今后也具备足够的合作意愿和合作空间。第二类合作程度较高的是北欧五国。作为波罗的海和北极沿岸国家，它们是“一带一路”联系欧亚大陆的北方纽带，虽未正式加入“一带一路”倡议，但都对其抱有极大兴趣，且都是亚洲基础设施投资银行的成员，因此五国都愿意同中国在“一带一路”倡议下进行合作。如2017年习近平主席在出访芬兰和会见挪威、瑞典领导人时，与这些国家均就加强北极领域合作达成共识，北欧国家也对“一带一路”持积极态度，看好“一带一路”成为北极合作的新平台，因此未来这些国家与中国在北极事务上的合作意愿和前景也较为乐观。第三类是目前合作程度较低的美国和加拿大两个北极国家。中国与美加缺少在“一带一路”方面的合作基础，美国担心中国挤压其战略空间和试图塑造新的国际规制，加拿大则担心中国反对加拿大的主权主张和削弱其在北极的影响力，加之与北欧国家不同，作为北极大国的美加通过域外国家来扩大自身影响的欲望较低，目前对中国的北极政策持谨慎观望态度并存在部分忧虑，但总体上也能较为客观地看待中国对北极的积极作用，存在一定的合作空间，未来可能会有合作趋势。第四类是目前合作程度较高的欧洲北极利益攸关方，它们与中国在“一带一路”上的战略对接前景较好，未来有希望通过“一带一路”促进在北极事务上的合作。第五类是目前合作程度较低的亚洲北极利益攸关方，如日本、韩国、印度和新加坡，与中国相似的北极身份为各方以联合方式提升北极话语权提供了动力，在北极的共同利益也增加了合作的可能性。不过中国与这些国家在国家战略上存在不同程度的结构性矛盾，能否协调好这些矛盾成为能否促成北极合作的重要因素。

表1 北极国家和北极利益攸关方[注] 关于北极利益攸关方的参照标准，主要选择了获得北极理事会观察员国地位的国家，即英国、法国、德国、意大利、荷兰、西班牙、瑞士、波兰、日本、韩国、印度、新加坡十二国。与中国政策沟通情况对照表

总之，面对不同的北极潜在合作对象，中国在政策沟通方面需在合作的大前提下具体情况具体分析，采取普遍合作又各有侧重的方针，继续确保与俄罗斯的北极合作先行，北欧五国并进，同时寻求与美加和域外国家的利益共同点以争取合作，减少竞争和结构性矛盾的消极影响，不断加强双边和多边领域的沟通与合作。

2. 促进“一带一路”框架下的沿线设施联通与资金融通

现阶段的北极科学研究和开发正面临着沿线基础设施不足的现状。在航道和配套基础设施方面，加拿大北部的西北航道由于冰封时间长，目前还缺乏足够的商业通航环境，而相对发展较好的东北航道，航道沿线城市建设、港口、码头、机场和陆上运输设施建设难以跟进；北欧国家与俄罗斯等国的主要港口虽对外国船只开放，但优良深港普遍都在欧洲西北部和远东地区，如挪威的纳尔维克，俄罗斯的摩尔曼斯克、阿尔汉格尔斯克、海参崴、东方港等，而在北冰洋沿岸的港口数量少且规模小，如挪威的希尔科内斯，俄 罗斯北部的诺维、萨贝塔、迪克森、季克西、佩韦克、安巴奇克等，一年通航时间多仅为一至两个月，且连接内陆的铁路运输系统相当欠缺，造成大多数港口无法长期有效利用，给船舶的中途补给和装卸造成困难。在通讯方面，受地球磁场、电离层干扰和卫星导航无法覆盖的影响，北极地区的精确导航成为困难，中国的北斗导航系统无法在北极进行导航、定位和通信，而包括GPS、格洛纳斯在内的全球卫星导航系统(GNSS)也基本难以覆盖北纬75度以上区域，仅有的由美国铱星公司开发的铱星系统虽能实现北极全覆盖，但依旧存在一定的延时性和不稳定性。因此，北极技术合作和基础设施建设对于北极的认识、利用和开发来说是必需的，而要实现设施联通则需要实现各方的资金融通。

针对这一现状，“一带一路”可以为北极合作提供重要的基础设施建设经验和资金融通平台。在基础设施建设方面，中国正在加入到北极沿线船舶建造、港口建设、铁路铺设、海底光缆铺设等计划中。俄罗斯北极沿线的基础设施需要大量的资本，受制裁的影响，俄罗斯难以吸引西方资本参与项目投资，而中国“一带一路”的金融合作平衡了俄罗斯的投资需求。[注]Thomas E. Rotnem, and Kristina Minkova, “Putin’s ‘Eastern Pivot’: Divergent Ambitions Between Russia and China? Evidence From the Arctic,” Journal of Global Initiatives, 2018,12(1), p. 130.以中俄合作的亚马尔液化天然气项目为例，中石油与中国工商银行、国家开发银行和丝路基金一共为项目完成等值190亿美元的国际融资，占比达63%。建造天然气工厂需要的142块模块中，以中国石油集团海洋工程有限公司为代表的7家中国企业承揽了120个。项目建设及运输产品所用的30艘船舶中有7艘是中国制造，15艘天然气运输船中的14艘由中国企业负责运营。[注]《“冰上丝绸之路”吸引世界目光》，载《人民日报》，2018年1月28日。中国也将参与俄罗斯的贝尔科姆铁路建设项目和阿尔汉格尔斯克市深水港口改造项目。项目计划修建一条连接西伯利亚、乌拉尔山脉、科米共和国与阿尔汉格尔斯克的500英里的铁路，并在铁路线尽头的白海沿岸建造一个新的深水海港。[注]Peter Buxbaum, “China and Russia Collaborating on Arctic Port,” Global Trade Magazine, http://www.globaltrademag.com/global-logistics/china-russia-collaborating-arctic-port，2018-01-10.

在对外投资方面，中国可通过丝路基金、亚洲基础设施投资银行促进与北极沿线国家的资金对接，利用北极理事会观察员和利益攸关方身份，加大与北欧国家在基础设施投资和融资计划中的合作。目前中国对外投资已进入高速增长阶段，成为全球第二大对外投资国、第三大投资接收国以及最不发达国家的最大投资国，而北欧地区在“一带一路”的影响下正在积极推动基础设施互联互通，双方拥有较好的合作前景。例如，冰岛东北岸缺少供北极航道使用的深港，而中国有充分的资金和港口建设经验，两国可积极探讨共建港口项目计划，通过双边合作和基础设施建设带动地区发展和实现共赢。此外，挪威与芬兰的“北极走廊”计划，意在通过连接挪威希尔克内斯口岸与芬兰罗瓦涅米市，打通欧洲大陆到北冰洋的陆上交通线，不但可直接促成“东北亚—北冰洋东北航线—北欧国家—欧洲大陆”的联通，更能使“一带一路”的“中国—欧洲”陆上线路与“冰上丝绸之路”海上线路相通，对中国和整个欧亚地区意义重大，中国应抓住这个重要机遇。另外，北极“海底丝绸之路”的建设也是中国可以参与到北极建设中的一个重要途径。在全球信息时代，海底光缆在全球的通信网络中起到重要作用，从理论上来说，通过北冰洋的海底光缆将会是连接欧亚两端最快的数据传输系统，因此数字互联互通将成为北极的重要合作方向。芬兰与俄罗斯企业曾计划联手打造北极海底光缆系统(RFOTACS)，但在中途遭到搁浅，目前作为北极理事会轮值主席国的芬兰正在重新评估建设北冰洋海底光缆，中国可利用目前所具有的资金和技术上的优势，通过积极与芬兰等北极国家合作，推动海底光缆项目的顺利实施。

3. 推动“一带一路”框架下的经济合作和贸易畅通

一方面，充分利用中国在对外贸易上的优势加强与“冰上丝绸之路”沿线国家的贸易合作。中国多年来一直是全球贸易第一大出口国和第二大进口国，对外贸易的90%以上都经由海运实现，而中国对欧盟、北美和俄罗斯的贸易总额约占中国贸易总额的35%，所占比重较大，随着经济发展和居民生活水平的提高，中国将会成为亚洲地区最大的消费市场和出口国。[注]《习近平在中美省州长论坛上的讲话》(全文)，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/23/c_1116653149.htm，2015年9月23日。当前，中国与欧洲国家在经济方面的互补性较强，贸易增长较快，其中2017年中国对欧盟进出口额同比增长15.5%，对俄罗斯进出口额同比增长23.9%，[注]《海关总署2017年全年进出口有关情况新闻发布会》，中华人民共和国海关总署网站，http://fangtan.customs.gov.cn/tabid/539/InterviewID/119/Default.aspx，2018年1月12日。中国正日益成为欧洲国家的主要进出口市场。这些有利的条件都为“一带一路”框架下的经贸合作提供了前提，而中国与北极沿线国家，特别是北欧国家、俄罗斯之间经济互补性强，贸易增长空间大，双方可加强在企业层面的合作交流，在政府层面学习中国与冰岛之间建立自由贸易区的经验，通过协商谈判建立双边自由贸易区，促进双边贸易长足发展，携手推进自由贸易和经济全球化。

另一方面，拓宽北极与中国的能源合作空间。北极在自然资源，特别是能源矿产资源方面的开发前景可观。根据美国地质调查局数据显示，北极地区石油储量超过1亿吨，占全球未开采石油的13%和未探明天然气的30%[注]Donald L. Gautier, and K.J.Bird et al., “Assessment of Undiscovered Oil and Gas in the Arctic,” Science, 2009, 324(5931), p. 1175.，还拥有全球20%的未探明的液化天然气。目前绝大多数未探明的天然气主要集中在俄罗斯和其他无争议的地区，只有不到5%的自然资源不在某个北极国家控制的专属经济区外。[注]Geneviève King Ruel, “The (Arctic) Show Must Go on: Natural Resource Craze and National Identity in Arctic Politics,” International Journal, 2011, 66(4), p. 827.中国作为世界能源消费和需求大国，寻求多样化的进口能源渠道对于保障我国能源安全至关重要。在这方面，中国一是要通过加强与俄罗斯、挪威、加拿大等北极资源大国的能源进口合作，拓宽我国能源进口来源，二是要通过加强科学研究、提升科研能力和装备水平、增加北极商业运输船舶数量、培训相关海员和技术人员等具体措施，与沿线国家共同参与北极航道和能源开发合作，实现生产地与消费市场的直接连通，提升北极能源运输能力，降低北极能源进口成本，以实现各国经济效益的最大化。

4. 促进“一带一路”沿线文化科技交流和民心相通

首先，域内外国家对中国“一带一路”和北极政策存在的疑虑需要通过中国的努力来减少和消除。中国的“一带一路”在推进过程中就遇到了来自其他国家的疑虑，中国将北极纳入“一带一路”，相关国家难免会对这一行为做出过度解读，这是正常现象，但如何消除这些疑虑确实是中国需要认真对待的问题。还未发布白皮书时，俄罗斯和加拿大就曾对中国参与北极事务的反应较为强烈，即使在北极白皮书发布之后，部分学者对白皮书中的表述也表示担忧，认为白皮书在尊重诸如加拿大和美国这些北极国家主权的同时，还试图从国际法的争端中留出自己获益的空间。[注]Jimmy Thomson, “What does China’s New Arctic Policy Mean for Canada?” http://www.cbc.ca/news/canada/north/what-does-china-s-new-arctic-policy-mean-for-canada-1.4506754, 2018-01-27.中国强调尊重国际法的合理看法，则被一些学者解读为试图限制北极国家主权的一种行为。此外，许多学者还担心中国在极地的商业活动是一把双刃剑，除带来经济效益外，还会对当地生态环境、社会造成长期影响，更担心中国资本渗透本国经济，不可避免地要屈服于中国的“胡萝卜”和“大棒”之下。那么中国应该怎么做呢？总的来说，在参与北极事务的过程中，中国需持较为审慎的态度。在原则上，中国要在充分尊重《联合国海洋法》等国际法和北极理事会相关规定的基础上参与北极事务；二是在具体的北极事务中，需要采取“避重就轻”“内外有别”的策略，即在国际话语体系中应突出中国北极政策的和平理念和责任意识，多强调中国在北极科学研究、环境保护、经济开发、文化交流方面可发挥的作用，避免过多地强调北极在地缘政治上对中国的意义，做到增信释疑；三是在行动中，中国应发挥负责任的大国作用，积极参与北极全球治理，加强与各国在经贸、科技、文化等“低政治”领域的合作，尽量避免涉及较为敏感的主权和军事安全等“高政治”领域，为参与北极事务减少阻力。

其次，提升各国在北极事务上的科技交流与合作。足够的科研能力和技术装备是一国顺利参与北极事务的硬件条件和重要前提，但目前中国在北极科考水平和技术水平上与发达国家还存在一定差距。举例来说，与发达国家相比，中国能够实现北极航行的船舶种类和数量较少，航行次数和经验也较欠缺。当前中国仅有5艘现役破冰船，而“雪龙”号作为我国唯一一艘极地科学考察船，原为北极地区多用途运输船，只能破1.2米的冰层，但北冰洋中央区域夏季海冰厚度就达2米以上，这种船舶性能上存在的不足极大限制了中国的北极科考范围和能力。我国第一艘自主建造的极地科学考察破冰船已于2016年开工，这将极大提升中国的极地海洋考察能力和极地考察运输保障能力，而发达国家在建造更高破冰等级的船舶方面具有丰富的经验和较高的技术，引进国际先进破冰技术，将对中国建造更强大的科考船队大有裨益。另外，在卫星定位导航领域，技术上的缺陷令中国的北斗导航系统、欧洲的伽利略卫星导航系统和俄罗斯的格洛纳斯系统这三大世界最先进的导航系统都暂时无法突破在北极点附近的导航空白，而通过效仿现有的中法海洋卫星工程项目、设立中俄卫星导航重大战略合作项目委员会等方式，探索北极导航合作，对于打破美国在北极导航领域的垄断、实现自主导航的目标具有十分重要的意义。此外，目前北极只有10%左右的区域海图达到国际标准，绝大部分海图还未精确绘制，在北极科考活动中重点加强勘测海洋环境、水文、气候环境和自然资源数据的合作，也能为各国进一步开展航线开发、资源勘探等活动奠定基础。

最后，北极合作需加强与北极国家在治理理念上的共通性和文化交流。能源开发和新兴的北极旅游业为促进中国与北极国家的经济发展和文化交流提供了新的合作模式，不过需要注意的是，北极开发和合作要坚持低碳、生态、环保和负责任的理念。由于北极地区生态结构较为单一，自我修复和调节能力弱，一旦出现环境污染将会对北极生态环境造成不可修复的破坏作用，事实上，北极的部分经济活动和商业开发已造成较为严重的环境污染和生态破坏，并引发了相关环保组织和当地原住民的强烈反对和抗议，不仅阻碍了项目进程，破坏了开发国与当地原住民的友好关系，更影响到未来北极国际合作的大局。因此，中国企业在进行北极开发和商业活动前，都需要对当地的生态环境状况、法律法规、风俗习惯、开发影响等做好准备和评估工作，在开发过程中尊重北极国家的法律规定，保护当地脆弱的生态环境，尊重和保护当地原住民权益。在这方面，“一带一路”通过全新的合作模式连接起不同文明，促进不同国家及其人民和谐共处、相互学习，以实现共同担负解决国际性难题的责任，实现文明交流的目标。

5. 通过参与现有多边机制和提供“一带一路”新平台改善北极治理机制

不可否认的是，目前的北极治理机制存在一定程度的缺陷。与南极问题不同，北极大部分地区位于北极国家的主权范围内，因此北极国家为保持自身在北极事务上的垄断，普遍不愿意以联合国为代表的全球性国际组织介入，而是通过“小集团”或八国内部方式进行利益协调。这种“抱团排外”的态度会为中国争取合法权益带来阻碍，而拒绝在新的国际公约基础上解决争端也为中国参与北极治理和争取北极航道国际化带来障碍。就目前来看，北极八国在北极理事会拥有绝对主导权的事实难以改变，内部权力分配呈现出的“北极八国—观察员国—其他非北极国家”等级制特征难以缓解，而作为北极合作、协调和互动的平台，北极理事会目前是中国参与北极事务的主要渠道。因此，一方面中国仍然需要通过继续发挥在北极理事会中的建设性作用，积极参加北极理事会、国际北极论坛等相关国际组织和对话合作平台，做到“不越位，不缺位”；但在另一方面，中国也可通过“一带一路”这个国际合作平台，积极加强与域内外国家、国际组织、民间组织的多边合作，间接推动北极国际制度的完善。其中，特别可以寻求与欧洲其他利益攸关方以及日韩两国之间的合作。正如上文中提到的那样，中国与相关利益攸关方在身份上的劣势地位反而能够促使各方以合作方式实现在北极事务话语权上“一加一大于二”的协同效应，而在北极认识、开发和利用上的共同利益，则会对域外国家的双边和多边合作的形成起到促进作用。

四、 结 语

目前，中国正在从北极事务的边缘位置向中心融入，对北极事务的参与度和影响力也在不断增加。中国北极政策的确立不仅可以为中国参与北极事务的实践提供明确的政策指导和统一规划，更让北极成为“一带一路”的自然延伸和重要合作领域。在参与北极事务和践行北极政策的过程中，中国需要充分发挥正在顺利推进的“一带一路”倡议这一国际合作平台和国际公共产品的作用，通过加强与相关国家的政策对接、促进北极沿线设施联通与资金融通、推动地区经济合作和贸易畅通、促进沿线文化科技交流和民心相通、提供“一带一路”北极合作新平台等方式，增加各方的共同利益，提升各方对共同责任与共同命运的认同感，为实现北极国际合作提供新的、可借鉴的合作模式，与各国一同创造能够真正实现各方共同参与、共同开发、共同治理的北极。