地方政府补贴、资本价格扭曲与产能过剩

刘 奕，林轶琼

(1.中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100028；2.中国社会科学院 研究生院，北京 102488)

一、问题的提出

近年来有关LED企业濒临破产的报道频频见诸报端，LED照明商品及器材报价也一再下探。LED企业生存环境的恶化和产品利润率的下降，都指向了LED行业产能过剩。作为战略性新兴产业，LED行业产能过剩的形成机制虽与钢铁、水泥、煤炭等传统产业存在共性，但更有其特殊原因。短短几年间LED行业由资本涌入的蓝海到恶性竞争、从迅猛发展到市场饱和，背后政府的推力不容忽视。2009年以来，国家出台了多项政策扶持LED行业的发展；2012年通过《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，LED行业位列产业结构转型的重点领域之一。由此，LED行业受到了地方政府的大力扶持和企业的热切追捧。2017年相关公告显示，三安光电、华灿光电、鸿利智汇和德豪润达等多家LED上市公司陆续获得来自地方政府的补贴，其中最高金额达到1.25亿元；2010—2015年三安光电收到的各项政府补贴累计超过30亿元。从补贴的内容看，涉及的领域包括科技经费财政补贴、招商投资补贴、企业并购补贴、产业发展补贴和企业扩产增收补贴等，政府补贴甚至成为部分LED企业重要的收入来源。

王立国和鞠蕾[1]针对传统产业的研究指出，信息不对称引起的市场失灵并不能很好地解释中国式产能过剩“一哄而上”“火上浇油”的特性，地方政府过度干预是形成产能过剩的重要原因。对于新兴产业而言，政府干预是否有效及必要，目前的研究尚无定论。李琪[2]认为，产能过剩在新兴产业中只是暂时性的供过于求，发展初期的政府干预是必要的；傅沂[3]则指出，政府输血式的扶持手段仅适用于传统产业，并不适合新兴产业的本质特征。既有相关研究多使用地区及行业层面数据，如韩国高等[4]测度了中国重工业和轻工业28个行业的产能利用水平。作为战略性新兴产业，政府巨额补贴和需求拉动政策对于LED行业产能过剩形成的推动作用可能更为显著。部分研究从微观层面对战略性新兴产业产能利用的总体情况进行了测度，如吴春雅和吴照云[5]的研究表明，中国有近四分之三的新能源上市公司存在投入冗余；王辉和张月友[6]指出，2005—2012年中国光伏产业的产能过剩经历了四个阶段的升降交替，总体上并未显现严重的发展危机。对地方政府通过干预微观主体决策引起产能过剩的机理和影响路径更多止于理论上的探讨，很少在定量研究中予以剖析，少数研究如韩国高和胡文明[7]利用动态面板数据模型从宏观层面证实了要素价格扭曲加剧了产能过剩，但并未考虑政府行为的影响。基于此，本文将政府政策、市场需求和企业行为纳入统一的分析框架，阐释了地方政府补贴经由资本价格扭曲作用于产能过剩的传导逻辑。

二、机理分析与研究假设

(一)地方政府补贴对LED行业产能过剩的影响机理

卢锋[8]指出，从微观层面看，产能过剩是指厂商实际产出低于产能产出并超过某种合理界限时形成的生产能力闲置。由于市场需求变化和供需不匹配而导致的产能过剩称为结构性过剩，此时部分落后产能无法满足市场需求而形成富余产能，而产业创新乏力导致先进产能相对供给不足。林毅夫等[9]的研究表明，在外部信息不完全的条件下，企业对前景良好的产业容易产生投资跟风，而投资者对行业内企业数据不确知、投资协调难度大，从而造成“潮涌现象”。然而，基于传统产业的相关研究指出，潮涌理论并未考虑中国产能过剩的特殊性，因而解释力很有限，非市场因素才是导致中国产能过剩的最主要因素。王立国和张日旭[10]指出，因体制机制和政府政策等非市场因素导致的产能过剩称为体制性过剩，此时市场机制不健全和政府过度干预使得企业的投资决策出现偏差，导致供给远超实际需求。对于LED行业产能过剩的形成而言，地区间竞争性补贴和政府采购引致的市场需求扩张对于产能过剩的形成同等重要，在中央政府政策的引导下，地方政府一方面通过高额补贴人为压低资本要素价格以支撑投资的高增长，从而形成体制性过剩；另一方面通过政府购买行为的引导提升企业对市场前景的乐观认知，从而加剧企业过度投资行为形成结构性过剩。

(二)基本假设

LED行业与中央支持发展战略性新兴产业的政策相伴相生，中央政策对于LED行业发展起到了关键指引作用。2008年之后，为降低单位GDP能耗、减少单位GDP二氧化碳排放量，国家对LED行业的扶持政策密集出台。2008年《公共机构节能条例》施行，规定公共机构应当优先采购列入节能产品、设备政府采购名录和环境标志产品政府采购名录中的产品和设备，其中包括LED；2009年6个国家级产业化基地获批，之后科技部提出“十城万盏”半导体照明应用示范工程，在10个城市拉动LED路灯市场；2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》发布，把节能环保产业列为七大战略性新兴产业之一；2011年科技部印发《国家“十二五”科学和技术发展规划》，提出2015年LED照明占国内通用照明市场30%以上，产值预期达到5 000亿元，中国LED照明进入全球前三强；2012年国务院出台《“十二五”节能环保产业发展规划》《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，其中都把LED行业作为发展的重点。LED行业自2008年开始发展势头迅猛，2010年由于背光需求高涨，IED芯片供不应求，价格一路走高；2014年在LED代替传统路灯的规划遍及二、三线城市的背景下，LED行业已全面超越传统照明行业。随着企业的不断进入且集中于中下游环节，LED行业毛利迅速走低，产能过剩开始显现，知名跨国企业如施耐德电气、东芝和三星等相继剥离了LED业务。

深入剖析体制性过剩的形成过程，正如周黎安[11]分析的那样，地方政府以GDP增长等经济绩效指标为主的考核体系及“晋升锦标赛”的存在，使其具有强大的使自身行为符合中央期待的动力，以及较强的使用积极财政支出等宏观调控工具来干预经济的动机。加之LED位列战略性新兴产业，而战略性新兴产业发展本身就意味着重要的政绩，需要承担的政治成本和风险也相应较小。从2008年开始，与LED行业相关的政府显性和隐性补贴名目多、数量大，其中大部分资金来自地方政府，还有一部分来自中央政府的直接补贴和转移支付。由于“晋升锦标赛”的零和特点，地方政府之间呈现出竞争性补贴态势。

LED行业结构性过剩的形成，与地方政府竞争背景下的采购行为有着密不可分的联系。2011年《中国逐步淘汰白炽灯线路图》发布，将淘汰白炽灯的历程分成了五个阶段，2017年10月1日是淘汰白炽灯的最后一个阶段，15瓦及以上的白炽灯将彻底退出历史舞台。在这样的大背景下，给予企业大额路政订单的政府需求拉动政策，在LED行业产能过剩形成中的作用既特殊又突出。即便LED行业已经出现产能过剩，在巨大沉没成本的驱动下，各地方政府也不会令企业自由退出市场，反而争相上马新项目以比其他地区做得更大。此外，地方政府补贴并未带来LED行业的规模经济和产业集聚，反而助长了企业的逐利行为，一旦补贴取消，企业随即更换扩产基地，比如三安光电就将二期项目从芜湖移至厦门。因此，中央政策引导、地方政府补贴和政府采购对市场需求的拉动，共同增强了企业对LED行业前景利好的共识，促进了企业投资的“潮涌效应”“羊群效应”的发生和强化。基于上述分析，笔者提出如下假设：

H1：地方政府补贴对LED行业产能过剩具有显著正向影响。

为阐释地方政府补贴对于LED行业产能过剩的作用机制，笔者整理了2011—2015年LED企业获得政府补贴的明细，将政府补贴手工分解为人力资源补贴、产业企业补贴、研发创新技改补贴、产品补贴和其他政府补贴，[注]人力资源补贴指的是员工培训、人才引进、大学生实习和社保等相关补贴；产业企业补贴指的是高新技术企业、产业专项扶持、产业转型升级补贴、园区补贴、上市补贴、招商兑现、企业专项扶持和企业培育相关补贴；研发创新技改补贴指的是专利奖励经费、科学技术奖励奖金、知识产权保护专项经费、研发项目补贴、技术改造、生产线提升、生产节能环保、企业信息化、产品产业化和设备购买相关补贴；产品补贴指的是出口补贴、销售突破补贴、新产品专项补贴和市场开拓补贴等；其他政府补贴指的是市长质量奖、退税、著名商标补贴、纳税大户奖励、信用保险和住房补贴等。发现绝大多数为资本投资相关类补贴；2011—2015年资本投资相关类补贴的占比分别为88.1%、92.4%、84.0%、71.4%和65.0%。也就是说，政府事实上通过巨额补贴扭曲资本等生产要素价格，引导LED企业进行资本投资，从而加重市场失灵和产能过剩。由于中国资本和劳动力等生产要素市场发育不完善，地方政府在较大程度上主导了要素资源的价格和分配，在财政分权的背景下，出于增加地方财政收入和实施地方发展战略的政治晋升需要，地方政府通常会利用优惠政策进行招商引资。战略性新兴产业是实现选择性产业政策的重要抓手，地方政府有使用超常规补贴手段降低资本价格的强大动力，这在很大程度上破坏了市场机制对企业投资决策的微观调节作用，受到非合意激励的LED企业盈利空间被人为创造出来，因而投资行为受到扭曲，造成产能过剩。基于上述分析，笔者提出如下假设：

H2：地方政府补贴通过扭曲LED行业资本价格导致产能过剩。

三、研究设计

(一)样本选取与数据来源

本文的研究样本来自大智慧软件统计的LED概念板块上市公司。由于LED公司于2011—2012年密集上市，考虑到数据的可获得性，选择时间跨度为2011—2015年。对于原始数据，笔者做了如下筛选处理：部分公司上市时间较晚，则舍弃无法获得数据的年份，仅保留2011—2015年可获得的数据；上市公司可能存在主营业务变更的情况，仅考量LED相关业务作为公司主营业务(之一)的年份。在上述规则下，共有57家公司，由于部分公司并非2011—2015年皆有数据，因而样本构成不平衡面板。公司各项数据整理自RESSET数据库和公司年报。

(二)产能过剩测算

产能过剩指的是企业的生产能力在一定程度上大于其实际产出。要测算过剩产能，首先需要明确实际产出和产能产出的含义。实际产出可以观测，而产能产出不可观测，获得方法主要有成本函数法、峰值法、协整方法和生产函数法。基于可行性和可信度的考虑，本文选择生产函数法作为测度LED企业产能产出的方法，该方法最早由Klein和Preston[12]提出。本文使用柯布—道格拉斯(C-D)生产函数，建立如下模型：

lnYit=αlnKit+βlnLit+c+u

(1)

其中，i和t分别代表企业和年份，Y代表产出，K代表资本投入，L代表劳动力投入，c代表技术。由于短期技术几乎不发生改变，因而c为常数；α和β分别代表资本和劳动力的产出弹性系数，所以0<α、β<1；假设经济规模收益不变，则α+β=1；u为随机干扰项。

利用拟合方法得到：

(2)

可得平均生产函数如下：

(3)

由于式(1)为混合面板模型，未考虑各截面的区别，拟合效果较差。为提高拟合效果，改为采用变截距模型，如式(4)和式(5)所示：

lnYit=αlnKit+βlnLit+ci+uit

(4)

lnYit=c+αlnKit+βlnLit+ρi+uit

(5)

其中，式(4)为固定效应变截距模型，ci为个体固定影响；式(5)为随机效应变截距模型，c为截距的主体部分，ρi为截距的扰动部分。

用固定资产作为衡量资本要素K的具体指标，用年平均劳动力人数作为衡量劳动力要素L的指标。由于主营业务收入反映了企业主体业务的销售情况和经济效益，用主营业务收入衡量产出Y。为了剔除主营业务收入指标中价格因素的影响，选择国家统计局公布的电器机械及器材制造业工业生产者出厂价格指数对其进行平减。

对模型做固定效应和随机效应的Hausman检验，结果显示χ2为0.677、自由度为1。由于χ2伴随概率为41.1% > 10%，因而随机效应变截距模型优于固定效应变截距模型。对样本进行随机效应变截距模型拟合，得到式(6)：

(6)

t= (16.543) (6.343)

p= (0.000) (0.000)

故可得式(7)：

(7)

其中，资本产出弹性系数为0.301，劳动力产出弹性系数为0.699，资本产出弹性显著低于劳动力产出弹性。这可能反映了大多数LED行业还处于产业链中下游，即劳动密集型生产环节。

(三)资本价格扭曲程度测算

于是资本边际生产率可表示为：

(8)

进而资本价格扭曲程度可表示为：

distKit=rit/MPKit

(9)

其中，distKit代表资本价格扭曲，rit代表资本市场价格，计算方法为：分配股利、利润或偿付利息支付的现金/(平均短期借款+平均长期借款+平均所有制权益)。当distKit增大时，说明资本要素市场价格大于资本边际生产率的程度加大，对应资本价格扭曲程度加大。

(四)地方政府补贴对产能过剩的作用机制：资本价格扭曲的中介效应模型

为验证H1，本文首先构建地方政府补贴对LED行业产能过剩影响的基准模型：

ocit=α0+α1subi,t-1+α2X+εit

(10)

其中，ocit代表企业i在t年的产能过剩，考虑到补贴政策产生效果的滞后性，这里用subi,t-1代表地方政府对企业的补贴。X为一组影响产能过剩的控制变量，εit为随机误差项。

为进一步检验资本价格扭曲程度的中介效应，借鉴Baron和Kenny[15]逐步法的思路，进行联合显著性检验。根据Hayes[16]的研究，设定依次检验回归系数步骤如下：第一，资本价格扭曲程度对地方政府补贴回归，如果回归系数显著，说明地方政府补贴扭曲了资本价格。第二，产能过剩对资本价格扭曲程度进行回归，如果回归系数显著，说明资本价格扭曲造成了产能过剩。第三，如果上述二者成立，再将产能过剩对地方政府补贴和资本价格扭曲程度同时进行回归，如果回归系数有所下降或变得不显著，则说明地方政府补贴对产能过剩的影响部分或完全来自中介变量的传导。

基于以上分析，本文建立如下中介效应模型来验证H2：

distKit=Ø0+Ø1subi,t-1+Ø2X+δ1it

(11)

ocit=φ0+φ1distKit+φ2X+δ2it

(12)

ocit=μ0+μ1subi,t-1+μ2distKit+μ3X+δ3it

(13)

根据James和Brett[17]，如果μ1不显著，属于完全中介。Baron和Kenny[15]认为，完全中介是中介效应存在的最强有力证明。但Preacher和Hayes[18]指出，完全中介和部分中介的概念在总效应小、样本小的情况下可能是有问题的，完全中介的情况非常罕见，且排除了探索其他中介变量的可能性。因此，Zhao等[19]的研究认为，应放弃完全中介的概念，改为直接报告间接效应和直接效应的显著性。

为了控制企业自身因素对产能过剩的影响，将总资产收益率(roa)、市场需求环境(gro)和已上市年限(age)纳入模型。考虑到筹资效果的滞后性，为剔除企业得到的金融支持的影响，将企业投资活动现金流入(fin)纳入模型。此外，为了控制企业的异质性，选取企业规模(size)作为控制变量。贺京同和何蕾[20]指出，国有企业因所有权与经营权分离和预算软约束而具有片面追求产量的粗放式经营的内部激励，而基于所有制的补贴偏好进一步为其产能过度扩张提供了外部激励。在产能过剩的背景下，国有企业关停产能比民营企业困难得多，因而将所有制性质(state)纳入考虑。此外，将表征企业所在地区(reg)虚拟变量纳入模型，以检验不同地区产能过剩影响因素的差异，其中东部地区包括河北、北京、天津、江苏、浙江、山东、上海、广东和海南。在样本考察期间，对LED行业影响最大的中央政策集中于2011年和2012年出台，把2012年作为中央政策的分水岭，在模型中纳入中央政策节点(cen)虚拟变量。变量描述性统计如表1所示。

表1 变量描述性统计

四、回归结果与分析

(一)基本回归结果

本文采用面板数据的估计方法对模型(10)—模型(13)进行回归，结果如表2所示。

表2 地方政府补贴、资本价格扭曲与产能过剩的回归结果

注：括号内为t值，*、**和***分别代表10%、5%和1%的显著性水平。

从表2可以看出，由基准模型(10)的结果可知，地方政府补贴的回归系数为11.653，且在1%的水平上显著，说明地方政府补贴直接推动了产能过剩的形成，H1得到验证。通过模型(11)—模型(13)的回归结果可知，资本价格扭曲对地方政府补贴的回归系数为0.664，且在1%的水平上显著，说明地方政府补贴是资本价格扭曲的直接原因；产能过剩对资本价格扭曲的回归系数为8.454，且在1%的水平上显著，说明资本价格扭曲造成了产能过剩；产能过剩对地方政府补贴和资本价格扭曲同时回归时，地方政府补贴的回归系数从11.653变为6.645，且显著性水平由1%降为5%，说明资本价格扭曲是政府补贴作用于产能过剩的中介变量，即H2成立。

市场需求环境、金融支持水平和企业规模等控制变量对产能过剩的影响符号在各模型中基本一致。其中金融支持水平的回归系数分别为0.626、0.695和0.609，且均在1%的水平上显著，说明地方政府对LED企业的金融支持大都用于投资扩产，这是造成产能过剩的重要因素。市场需求环境的回归系数分别为-2.077、-2.104和-2.052，且均在1%的水平上显著，说明市场需求环境会对地方政府补贴与产能过剩的关系产生一定的调节作用，在政府购买政策的引导下，逐渐培育起来的消费习惯和日渐成熟的市场抵消了部分产能过剩，也对地方政府补贴竞争造成的不利影响起到了一定的抑制作用。企业规模的回归系数为负且在10%的水平上显著，说明在某种程度上规模越大的企业在补贴引导下盲目扩产的冲动越小。此外，总资产收益率、所有制性质和已上市年限等对产能过剩的影响均不显著；所在地区影响不显著的原因可能是，企业会随着补贴力度的大小改变投资区位，而地方政府竞争导致各地优惠政策雷同，产能过剩程度在地区之间不存在差别；中央政策节点的回归系数不显著，可能是因为作为中央政策的落实者和补贴行为的直接执行者，地方政府的补贴竞争在LED行业发展和企业选址落户之初的2008—2009年就已开始。

(二)稳健性检验

目前国内外学者在选择产能过剩测算方法上未达成共识，已有文献主要采用生产函数法和数据包络分析(DEA)法来计算企业或行业层面的产能利用率。已有研究对于这两种方法孰优孰劣争论颇多，由于对最优产量和生产效率定义的不同，两种方法得到的产能利用率并不可比，变化趋势也不尽相同。余淼杰和崔晓敏[21]指出，利用生产函数法估算的企业产能产出可能低于其实际产出，DEA法的估算结果更接近于企业相对行业最优水平的生产效率。但Kirkley等[22]指出，DEA法无法证明相对有效点就是产能充分利用点，以及可能会因为忽略不同要素的替代弹性而得到偏高的产能利用率等问题。为了保证研究结果的稳健性和可靠性，改用DEA法，用技术效率替代产能过剩，重复前文的检验方法和估计过程。参考Farrell[23]，此处将技术效率定义为一个企业利用既定的投入组合获取最大化产出的能力，其为企业产能过剩的另一种表达方式，两者之间呈现负向关系。通过求解生产前沿面，估计出偏离生产前沿面的无效率部分，进而进行企业技术效率的测算。DEA采用MaxDEA5软件实现，数据整理自RESSET数据库。计算技术效率的投入指标为：主营业务成本、主营业务税金及附加，管理费用、营业费用和财务费用，总资产；产出指标为利润总额和主营业务收入。用技术效率替代产能过剩后，得到地方政府补贴、资本价格扭曲与技术效率的中介效应模型回归结果。[注]限于篇幅，稳健性检验结果未在正文列出，留存备索。稳健性检验结果显示，地方政府补贴显著降低了技术效率，与地方政府补贴显著促进产能过剩相符合。地方政府补贴显著加剧了资本价格扭曲，资本价格扭曲显著降低了技术效率；当地方政府补贴和资本价格扭曲程度同时作为自变量时，地方政府补贴的显著性消失。因此，用技术效率替代产能过剩作为解释变量时，资本价格扭曲成为地方政府补贴与技术效率的完全中介。这表明前文的估计结果是稳健的。

五、研究结论与政策建议

本文将政府政策、市场需求和企业行为纳入统一的分析框架，阐释了地方政府补贴经由资本价格扭曲作用于产能过剩的传导逻辑。通过手工搜集2011—2015年57个LED行业上市公司经营及年报数据，本文首先使用生产函数法对企业层面的产能过剩进行测算，其次通过拟合生产函数对资本价格扭曲程度进行测算，最后运用中介效应模型研究了地方政府补贴、资本价格扭曲与产能过剩的关系。研究结果显示，地方政府补贴直接推动了LED行业产能过剩的形成，资本价格扭曲是地方政府补贴作用于产能过剩的中介变量；地方政府对LED企业的金融支持也是推动产能过剩的重要因素；市场需求环境会对地方政府补贴与产能过剩的关系产生一定的调节作用。因此，笔者提出如下政策建议：

第一，构建地方官员长期责任机制，引导国内有效需求。战略性新兴产业的发展是一个长期的过程，同地方官员任职期有限和考核目标短期化存在着明显冲突。应在地方政府考核机制设计上继续减弱GDP的影响，着力构建地方官员长期责任机制，加快建立地方官员绩效时序考察档案，在晋升选拔中对不同任期的绩效进行综合评估，加强事后监督力度。此外，在供给端完善产能退出机制的同时，还需从需求端发力，适度引导并扩大国内有效需求。

第二，加快推进要素配置的市场化改革，减少地方政府不当干预。引导地方政府减少在招商引资过程中的各类过度补贴和浪潮式跟进政策。破除要素配置中的体制性障碍，减少各级地方政府对核心要素市场的行政垄断和价格干预，完善资本等生产要素的价格形成机制。推动市场在资源配置中发挥决定性作用，鼓励企业从要素驱动向创新驱动转变，规范政府补贴行为，维护市场竞争秩序，推动政府管理向积极有为和强化服务转变。

第三，实施适度动态补贴，加强事后监管。作为一种事前补贴手段，政府研发创新技改补贴关注研发投入的数量而非质量，对研发投入缺乏有效评价，导致了无效的研发投入，本应成为化解产能过剩和提升企业技术水平的研发投入甚至成为产能过剩的推手。作为鼓励企业投入的手段，其他补贴对于研发投入的作用也同研发创新技改补贴相类似。因此，一方面，政府应采取适中的补贴强度，防止补贴强度过高误导企业对市场需求规模和市场竞争程度的判断；另一方面，应将政策性补贴的重点从“输血”转向“造血”，由降低企业要素使用成本转向提高企业动态竞争力。应结合行业竞争程度的变化，对于竞争性不足的行业，在加强事后科学评估的基础上，实施适度的竞争性和奖励性补贴；对于竞争程度过高的行业，应适时调整甚至取消补贴等激励机制。

第四，建立完善产业信息发布服务制度。结合中央及地方政府产业政策和行业发展规划，为引导相关重点产业良性、健康发展，应依托行业协会定期、及时、详尽地收集并向社会发布产业政策导向、产业规模和社会需求等信息，合理引导市场预期，引导企业科学评估投资和生产决策，缓解因投资协调困难和信息不对称引发的投资过热。从国家层面，应构建以产能利用率统计为核心的动态监测体系，定期向社会公布重点行业产能、产量、产能利用率、市场供求规模和待建拟建项目等信息，从宏观上指导企业科学决策。