农村宅基地退出研究综述

舒佳兴

摘要：宅基地是农民生活最基本的保障条件。目前，在我国宅基地存在很多问题，包括面积超标、分布零散、违法占用、长期空闲等现象。根据宅基地存在的各种问题，2016年国家第一次提出宅基地退出，并在全国推行试点工作。本文通过分析影响农村宅基地退出的因素，从中找出农村宅基地退出的困难和阻碍。

关键词：农村宅基地；功能价值；影响因素；阻碍

前言

在我国正处于快速城镇化的大环境下，有关宅基地的问题日益凸显。统计数据显示，截至2016年底，城镇常住人口为7.9亿人，占总人口的57.35%；农村常住人口为5.9亿。如果中国的城镇化水平在未来达到60%～70%，那么农村剩余人口将达到4亿左右。即使按照目前的人口规模计算，至少有2亿人需要从农村进入城市。城市化过程是指农村人口减少、农村建设用地减少，城市人口、城市建设用地逐渐增加n，。在城市化的过程中，农民去城市从事生产活动，从而数量减少。但是，同时存在的现象是农村建设用地增加。农村建设用地被粗放利用，浪费严重。其中，农村宅基地规模占的比例较大，特别是农村宅基地用地规模总体上比较大。人均宅基地面积超指标，一户拥有多处房屋的情况多，以及有些宅基地已闲置多年，导致农村宅基地利用不充分、不合理。河北省规定占用建设用地每处不超过0.35亩，天津市每户用地面积不超过0.25亩，北京最高不超过0.3亩。

在2015年初，当中央政府发行的关于宅基地退出试点工作的意见中提出：“要探索农村宅基地有偿使用和有偿退出系统”。2016年，中央文件第1号进一步强调需要积极推进“宅基地制度试点改革”，在此背景下，分析宅基地退出的影响因素，缓解耕地保护与建设用地供应之间的矛盾，提高土地利用效率具有积极作用。

1.宅基地的内涵与功能

1.1宅基地的内涵

目前，农村宅基地没有统一的概念。从不同的角度来看，宅基地定义有所不同。法律还没有明确定义宅基地。从宅基地自然角度出发，农民可以利用它盖造房屋和其他附属物体。从宅基地的资源属性来看，宅基地指的是农民用来建造房屋和附属设施的土地。从宅基地财产角度看，宅基地是一种综合性的使用权，它包括房屋居住权、财产权等。

1.2宅基地功能分析

本文根据自然角度、社会角度和经济角度来分析宅基地的功能。从宅基地资源角度看，它主要是负责农民的起居活动，为人们提供居住所；社会层面上，可以从两个方面进行考虑。第一，宅基地可以保障农民的生存权利，从法律层面保护农民的合法权益不受侵害。根据法律规定，农民可以自由地为房屋的建造分配宅基地。同时，农民所具有的宅基地使用权的前提是使用者是村集体成员。第二，宅基地能够生产农产品，这些农产品在社会上流通；从经济角度看，宅基地可以增值，集体组织成员能够将房屋出租、出售，取得收入。在中国，对宅基地进行管理的主要目的是维护农民的居住权。

2.宅基地退出的概念

目前，宅基地退出在概念层次上没有统一。欧阳安蛟（2009）认为宅基地退出是指，农民主动退出自己所使用的宅基地，让出宅基地申请权利。它还包括在一定条件下强行遣返非法占领的宅基地。张秀智等（2009）认为农村宅基地的退出包括三种情况：宅基地被开垦为耕地，农民主动撤退，宅基地转移。单金海（2004）认为宅基地使用权的退出只涉及宅基地所有者自愿退出。总之，目前宅基地退出内涵的定义主要来自于实践中宅基地退出方法的总结，这是对该现象的解释，并没有探究其本质。“退出”一詞在辞职海中有两种解释：一种是离开某一特定场合，离开组织或活动，另一种是移交已经获得的东西。宅基地的退出显然更适合第二种解释，获得的宅地将被移交。

另一个经常提到的概念是宅基地流转，它与宅基地退出的区别：流转的内涵包括退出，退出是发生在特定主体或特定条件下的流动。目前宅基地流转有三种不同意见：首先，它倡导自由流通。因为宅基地使用权是农民使用房屋的有效保证，以及流转可以促进分散、空闲宅基地的集约利用；第二，它提倡禁止流通。其原因是，禁止自由流通的住房用地是确保农村居民合理利用宅基地，防止无家或无工作的农民工出现的重要手段。第三，它提倡有条件的流通，即在一定条件下允许宅基地流通，例如只有集体经济组织的成员或在一定范围内的流通。因此，宅基地退出的内涵可以理解为：农民在政府政策的引导下自愿放弃宅基地的使用权，或者政府采取了“搬迁村庄，集中安置”和生态移民的方式。地质灾害搬迁等措施，将收回农户及其附件所占用的房屋用地，提高宅基地使用效率。

3.宅基地退出的影响因素

本文研究的影响因素可以分为两个大方面。概括来说，包括环境（外部）方面的因素和与农民自身有关的因素。其中，环境因素因素包括：近年来我国制定的宅基地政策，长期所形成的传统习俗，农村的公共设施服务情况，宅基地的地理位置等自然条件；与农民本身相关的因素有农民的思想、年龄以及家庭收入等各种情况。在此基础上，结合宅基地的现状和特点，研究农村宅基地退出影响因素。通过查找有关宅基地方面的书籍、期刊等资料，总结分类影响宅基地退出的因素：外部因素有财政投入、集体产权、地区发展特色（张秀智、丁锐）、经济发展状况、行政管理力度、地理位置（杨亚楠、陈利根）；经济因素、社会因素、区域社会经济（周婧、杨庆媛等，陈美球等）、土地管理监督（刘双良）。内部因素有性别、年龄、文化水平、职业类型（张秋琴、罗海波等）；家庭人口结构状况（黄贻芳，杨玉珍，赵强军等）；家庭收入结构状况（彭长生，张长春，田浩辰等）；宅基地数量、建筑面积、年代、结构（周丙娟，陈霄等）。

4.宅基地退出的困难与阻碍

4.1宅基地居住功能造成宅基地退出困难

一方面，由于上一辈一代代传承传统信仰和不正确的主权思想，农民不愿意自己从闲置的宅基地中退出。退出意味着失去功能，居住的价值对农民有特殊的意义，所以阻碍了农民退出宅基地的进展。如果找到相同功能的居住地，宅基地退出就容易得多，比如说拥有两套住宅的农民，其住宅的人住率和使用率较低，住房用地较弱，而且有强烈的撤离意愿。

4.2农民退出的积极性不高

农民对于宅基地退出积极性不高是由于宅基地的使用条件比较自由，想长期占用使用权。同时，宅基地流转有一定的限制条件，影响了农民的积极性。具体来说，我国土地制度的特殊性，导致了宅基地的使用年限长。一方面，宅基地的使用不收费用。经过长期的过程，很多农民拥有不止一套宅基地。另一方面，大量的农民去城市务工，他们的房屋已经闲置很长时间。但是，由于流转不是任意性的，这样就严重打消了流转的积极性，所以这些农民的宅基地不能顺利地流转。

4.3宅基地退出的社会保障问题

农民工长期在城市从事工作。但是，往往由于收入低、“住房难、看病难、孩子难学”等问题，很难真正融入城市社会。这些人不能解决住房、养老、医疗、儿童教育等问题。他们不愿离开家园，为未来的生活留下第二个选择。因此，解决农民工的社会安全问题，解决农民工的焦虑问题，是未来解决的关键问题。

4.4宅基地退出后，政府投入资金大，拆旧复垦进展缓慢

宅基地的退出正常运行，需要政府协调巨大的资金数额。退出之后的工作包括土地整治、环境的改善、农民的安置等项目。这其中的任何一个环节都要资金的正常供应。目前的政策是引导农民集约居住，改善宅基地过于分散和闲置的状况。但是，政策不够完善、保障措施不到位，使得拆旧复垦进展缓慢。

结论与建议

实现宅基地退出有非常重大的意义，可以节约集约土地、推进宅基地退出试点工作、促进“三权分置”政策的实施，实现农村宅基地的流转工作，保障农民的权益。本文在宅基地退出研究的基础上，提出以下几点建议：

（1）宅基地资产增值功能，使得农民不愿意让宅基地从自己手中流失。这种意识造成了农民对政府给的政策条件不满意，并且认为在补偿渠道上不尽合理。面临高成本和不可持续。因此，宅基地退出的最重要问题还是要解决农民的意愿，把主动权交给农民。

（2）推进城乡一体化户籍制度改革，完善农民工安置政策，减轻农民进城的担忧，减少宅基地保障功能。放低农民在城镇落户的条件，尤其要积极推进农民在小城镇落户，控制大城市的人口数量。