研究生学位授权制度的行政属性与法理特征

徐慧敏

摘 要： 研究生学位授权制度是学位制度的重要组成部分，主要包括授予学位和保障学位授予质量等方面的法令、法规、制度。然而，高等教育的快速发展，传统的国家授权模式已经不能满足现实发展的需要。当前，立足本国国情和文化传统，合理借鉴国际学位授权模式，实现研究生学位授权制度创新，已经刻不容缓。探究研究生学位授权制度的行政属性和法理特征，可以为研究生学位授权制度改革提供重要的理论依据。

关键词： 学位授权 学位制度 行政法规 法理特征

根据我国现行的法律法规，我国实行的是国家学位制度，《中华人民共和国教育法》第二十二条和《中华人民共和国高等教育法》第二十二条都明文规定“国家实行学位制度”。研究生学位授权制度是国家学位制度的重要组成部分，且学位授权制度属于国家授权模式，充分体现出我国学位与研究生教育的特色，是我国学位与研究生教育健康、快速发展的制度保障。但是随着研究生教育规模的逐渐扩大，研究生培养单位自主权的进一步扩大，省级政府研究生教育统筹能力不断强化，国家授权模式的学位授权制度已经不能满足社会发展和高校自身发展的需要，研究生学位授权制度改革势在必行。

一、学位授权制度及其主要国际模式

学位是一种称号、标志、尺度，是对个体受教育程度或学术水平的表征和评价，也是衡量一个国家高等教育发展的标志。有学者从哲学角度出发，将学位的本质属性规定为：个体、教育、学术、管理、社会几个因素之间的矛盾运动是学位得以存在的根据[1]。制度一般指要求社会成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则的总称，包括正式规则和非正式规则两种形式。研究生学位制度是以研究生教育为基础，以学术水平、知识能力等作为衡量标准，对研究生教育所培养的高层次专门人才的质量进行评定、划分，并授予相应称号的制度。

世界各国经过长期探索，相继建立了适合本国国情的、体现文化传统特征的、各具特色的研究生学位授权制度。美国是典型的地方政府授权模式，中央政府下放研究生学位授权到地方政府，由州政府审批并颁发许可证或按有关法律规定进行授权，达到一定标准与资格的高等学校就拥有独立授予研究生学位的权力，此模式加大了地方政府对本地区高校的学位授权的统筹力度，学位授权因地制宜，更灵活高效且更有针对性。英国属于大学自主授权模式，国家统一批准下，大学独立行使研究生学位授予权，学位授予单位在一定范围内可以自行规定学位授予的学科、专业，高校享有充分的自主。我国研究生学位授权制度属于国家授权模式，优势在于国家统一管理统筹，更加有秩序性和规范性，能够为研究生学位授予提供强有力的制度保障，缺点也比较明显，过于集权，不利于高校自主发展，并且不能迅速地反映社会发展的需求。我国自1981年颁布实施《中华人民共和国学位条例》以来，国务院学位委员会先后组织开展了十多批博士、硕士学位授权工作，国家逐步放权，省级政府学位授权扩大，高校享有自主的学位授权，三十多年的学位授权制度改革，在本国国情的基础上不断取得突破性进展，正一步一步和国际接轨。

二、研究生学位授权制度的行政属性

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》第十八条明确提出大力推进研究生培养机制改革，建立以科学与工程技术研究为主导的导师责任制和导师项目资助制，推行产学研联合培养研究生的“双导师制”，实施研究生教育创新计划，加强管理，不断提高研究生特别是博士生培养质量。纲要反映了党中央、国务院对未来十年研究生学位授权制度改革和研究生教育改革发展的总体部署，探讨了研究生学位授权制度的属性，从基础理论研究着手显得尤为紧迫。

（一）关于学位授权制度行政属性的两类质疑

关于学位授权制度的制度属性，目前研究的主流观点是：摒弃现行制度的行政属性，变“国家学位”为“学校学位”；学位授权应是学术权力，制度的应然属性为市场属性。同时对研究生学位授权制度的行政属性的合法性，诸多高校和学者提出了质疑。一类质疑是，《高等教育法》第三十三条规定“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”，那么高校的自主权由国家从法律层面赋予了，为何国家相关的教育行政管理部门干预学位授权？另一类质疑是，我国现行的研究生学位授权制度的行政属性合法性何在？行政属性是否与大学自治理念背道而驰？并且行政属性可能具有“公共政策失效或失误”、“权力寻租及腐败”、“行政权力扭曲学术”等一些弊端。针对此类质疑，必须从辨明高校的法律地位和研究生学位授权制度行政属性的合法性两个层面探讨。

（二）辨明高校的法律地位

现行的研究生学位授权制度有没有给予高校充分的自主权，有没有使高校承担应尽的义务？我们不能仅仅站在研究生学位授权制度层面，必须站在国家现代大学制度层面审视，首要的是对“高校法律地位”的认识。关于我国高校法律地位，有学者认为，高校可以被界定为由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的，为不特定多数人服务的公立公益性机构，是以公权力主体的身份行使权力、履行义务的法人组织；另有学者从《教育法》第三十一条第二款“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”与《民法通则》第三十七条法人条件“能够独立承担民事责任”相矛盾，提出高校只是一种其民事权利能力、行为能力和责任能力都受到限制的不完全的“准法人”，本质上是不具备法人的基本条件，不能成为真正意义上的法人；还有学者认为高校应当具有行政主体、行政相对人和民事主体三重身份。综合上述观点，结合《民法通则》将法人分为“企业法人”与“机关、事业单位和社会团体法人”两大类，具体分析其第五十条“有独立经费的机关從成立之日起，具有法人资格”和《教育法》第三十一条“学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任”的相关内容，解释为学校校办产业可以产生独立的经费，因而高校是经批准设立、具备法人条件的民法意义上的法人，而且是《民法通则》所规范的“机关、事业单位和社会团体法人”。

（三）研究生学位授权制度行政属性的合法性

当然高校法人的法律地位不是高校法律地位的全部，高校实然的法律地位是现实的、具体的。高校的法律地位包括高校在所有教育活动中及在与教育活动密切相关的所有社会活动中具有的和必须承担的法定权利与义务的集合，是公法、私法共同规定的法律地位，且以公法规范为主。高校法人地位推动研究生学位授权制度的建立，这一前提下，现行的研究生学位授权制度，必然是一项公法规范的行政法律制度，它给予了高校学位授予权，同时要求高校承担为国家和社会提供符合需求且高质量人才，保证学位授予质量的义务，并接受国家、政府的审查和监督。此外，由于教育是一种特殊的生产活动，其产品不同于一般的商品，研究生教育产品的质量和价值由于市场机制鉴别时间长，国家介入审查生产单位资质、过程，效率反而更高，學位就是一种教育产品质量和价值的标志，学位授权则是国家审查手段之一，世界各国学位授权模式尽管不同，但是国家监管是通行的做法，同时由于高校使用大量的公共资源，监督学位授予质量和公共资源使用效率是政治的要求，因此应该坚持研究生学位授权制度的行政属性。更多的学者开始意识到研究生学位授权制度应该是行政权力和学术权力的融合。事实上没有全然脱离行政权力的、走向完全学术化的学位授权。

三、研究生学位授权制度的法理特征

美国学者伯顿·克拉克曾说：“各国的研究生教育制度，由于它们各自的历史，不同的社会背景以及所积累的独特的模式，具有不同的适应能力和倾向。”[2]纵观我国三十多年的研究生学位授权制度的演变过程，归根到底，是由我国的国情决定的，并在发展和变革的历程中逐步显现鲜明的法理特征。

（一）研究生学位授权制度的内部行政程序法

我国现行的研究生学位授权制度是国家的行政法律制度。按照法理，应该是学位授权行政实体法的行政程序法，调整的是国家和学位授予申请单位及其学科专业的关系。不仅如此，学位授权制度还应该是一项外部行政程序法规，特指作为行政主体的国务院学位委员会在对外实施学位授权行政行为时所适用的行政程序法规，是一项公法规范[3]。但是从我国研究生学位授权制度发展看，其法律文本的规范和落实具体的政策实践，还是主要依据传统的经验性的行政管理模式。设计和实践我国的研究生学位授权制度，基本沿袭传统的行政管理思维，几乎没有现代行政程序法规的法律意识，这与我国法制建设传统中程序法治建设薄弱、历史制度的遗留影响和公立高校的行政级别制度息息相关。

我国学位授权制度制订的法律依据有《教育法》、《高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》，但实际上只有《国务院学位委员会关于审定学位授予单位的原则和办法》一个部门性法规真正起作用，主要是对行政相对方（学位授权申请单位）的法律规范，对行政程序法的主要功能——行政主体的行为规范基本未体现，基本没有防止公权力滥用、保障行政相对人合法权利的法律条款规范。《原则和办法》中关于学位授权单位审定工作领导职责的分级归口及报批手续的规范，仅仅是一种内部行政程序的法律规范。

（二）研究生学位授权制度的权力下放

30多年以来，我国研究生学位授权制度改革的基本特征“管理重心下移、权力下放”，从法律的角度看，这样的权力下放意味着学位授权申请单位同时也是审核人和批准人。从学位授权决定主要是“授益行政决定”[4]的角度观察，某些“学位授权单位自行审核单位内的申请”，这些单位很可能出现“自利且有损公共利益”[5]的动机。回顾近年来出现的高校申报材料弄虚作假的案例，如果制度发展仍然没有按照“授益行政决定”的特点进行建设，那么这样的问题可能还会再次出现。

研究生学位授权制度的建设和发展首先要考虑高等院校运作、发展的特点，依法给予高校充分的自主权，通过科学、合理、公正的评价机制，对高校进行引导，增强其适应社会的发展能力；其次，高校的自主权建立在其承担相应义务的基础之上，而对高校承担义务的能力和执行义务情况的审定是学位授权制度的基本职能，要鼓励国家教育行政相关部门积极作为，有效监控和约束研究生学位授权可能出现的损人利己行为，有效保障公共利益。因此，研究生学位授权制度的权力下放与改革，既要保证学位授权公开、公平、公正地运行，又要大力促进行政主体高校履行必需的审核、监控职责。

（三）研究生学位授权制度的行政级别

高校法人的法律地位只是高校民法意义上的法人，具有独立的民事主体资格。但是，高校法人的法律地位只是高校民法意义上的法律地位，不是高校法律地位的全部。我国高校仍然以公立高校为主体，而进行研究生教育的大学或者具备相当条件准备申请研究生学位授权的大学都是公立大学，这些大学都是具有一定行政级别的大学，都在一定程度上受相应的层级教育行政主管部门的领导，不具备独立行政法人资格，在公法上，高校和政府的关系仍然主要是内部行政关系。如果要克服现行制度的弊端，就必须变学位授权制度的“内部行政程序”为“外部行政程序”，但是这样的改革受到了高校与政府的内部行政关系、公立高校行政级别等制度的制约。高校行政级别制度对研究生学位授权制度改革的制约不仅已经被许多学者所认识，而且取消“公立高校的行政级别”已经成为我国政府高等教育最新发展规划的一个内容，《纲要（2010—2020）》第十三章建设现代学校制度中明确提出推进政校分开、管办分离，这为我国当前的研究生学位授权制度改革提供重要的法理依据。

参考文献：

[1]康翠萍.学位论[M].北京：人民教育出版社，2005：56.

[2]伯顿·克拉克，著.王承绪，译.研究生教育的科学研究基础[M].杭州：浙江教育出版社，2001：406.

[3][5]胡志刚.研究生学位授权审核制度研究[M].北京：科学出版社，2013：166，168.

[4]应松年.行政程序法[M].北京：法律出版社，2009：113.