事业单位内控管理中存在的问题与对策研究——以Z研究所为例

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自国资委及财政部联合下文要求企事业单位必须建立内部控制制度、实施内部控制管理以来，各事业单位和企业都依据相关规定设立内部控制管理机构，加强内控在管理中的作用，并取得了良好的效果。但也有一些事业单位，内部控制管理因各种原因流于形式。本文以Z研究所为例，对相关的问题和原因进行研究并提出了解决方法。

一、Z研究所内控管理中存在的问题及原因分析

Z研究所为某军工集团下辖的一家研究所，经费来源形式为差额拨款。主要承担武器部件的科学研究和生产。

（一）存在的问题

1.内控工作缺乏高层统筹规划，内控管理组织体系形同虚设。自国资委及财政部联合下文要求企事业单位必须建立内部控制制度后，Z研究所管理层简单地将内控工作视为一项任务而不是管理手段交予财务预算处牵头处理。这体现在以下几个方面：一是内控领导小组不开展工作。《内部控制手册》仅依据上级集团下发的模板完成编制，没有根据Z研究所的现状进行科学、合理地分析，缺乏风险点评估、流程分析和内控工作总体规划。二是内控办公室没有有效开展工作，不列计划，不拨预算。三是在实际工作中，内控职能弱化。内控工作缺乏统一认知及强有力的推动，仅为应付上级检查，这种状况导致内控工作缺乏配合。

2.人员配备不足，水平有限。一方面，财务预算处将内控工作指定由某财务人员负责，但该财务人员身兼信息管理、财务总账等多个工作，导致其精力不够，不能全力将内控工作做全、做好。另一方面，内控工作本身是一项专业性很强的工作，需要对整个单位的情况有透彻的了解，并掌握好各种风险的分析及应对。由于单位领导的支持力度不够，该财务人员无法有效行使对单位内部各项工作的调查权，也没有后期的业务培训内容，难以满足内部控制管理的要求。

3.内控工作质量不高。一是《内部控制手册》编制过程敷衍，体现为：内控环境部分，缺乏对组织结构、企业文化的梳理；风险评估部分，完全照搬集团内控手册模板，没有根据单位实际情况作出修订；内控监督部分，相关制度缺失。二是内控工作流于形式。内控办公室没有有效开展工作，沦为应付上级内控检查的机构。三是内控监督工作没有开展。内控监督缺失，各项管理制度执行不力。没有建立完善的内部控制绩效考评体系。内控考评也有，但考核意识不强。内控考评指标简单，考评结果与绩效工资无关，降低了工作人员履行职责的积极性。

（二）问题原因分析

1.市场竞争意识淡薄。Z研究所属于差额拨款的事业单位，每年有大量的科研经费，性质特殊，且所处的行业为军工行业，缺乏竞争。日常支出方面，人员经费、公用经费大部分来源于国家财政拨款，没有筹资压力。

2.全面内控管理意识淡薄。管理层对什么是内控管理、为什么要进行内控管理、实施内控管理要达到什么效果缺乏了解，甚至是错误的理解。一是认为内控管理仅是其他管理的叠加，内控工作停留在“上级要我做、管理层要我做”的低层次阶段。二是认为目前单位制度已经完善，只要基层按要求操作就可以避免风险而无需内控管理。三是忽略内控的事前管理作用。四是管理层不愿深挖本部门存在的内控缺陷，为个人利益故意忽视管理。

3.以利润为导向的绩效考核指标体系不合理。一是Z研究所管理层长期实施以利润为导向的绩效考评体系，绩效工资主要与财务利润挂钩，导致财务部门有虚构业绩的动机。二是只对领导层实施绩效工资考核，且管理层工资与普通职工工资差距较大，导致基层职工压力大，影响了工作积极性。三是单位科研和生产业务绩效考核标准不统一，导致相关人员厚此薄彼。

二、改进Z研究所内部控制管理的对策和建议

（一）健全内控管理组织，提高内控管理的权威性

一是要开展专题教育，让所有人明确内控工作是能为单位带来巨大价值的有效管理手段。二是内控领导小组要切实提高认识，统一思想，主动参与，发挥内控领导小组应有的作用。三是内控办公室要把握内控工作的总体要求，精心组织，抓好落实。按照财政部及国资委的相关规定，深入调查研究单位实际情况，重新组织修订《内部控制手册》，并在此基础上高质量地完成内控日常工作。四是要明确内控监督实施主体，完善内控监督职责，以改变目前监督职能薄弱的现状。五是要设置专人负责内控管理并加强员工培训，专人专职才能将内控工作做得更好。

（二）完善单位的内控管理工作

1.做好流程分析与优化工作。所谓内控是指针对企业业务的流程进行监控，以保证企业业务流程合乎内部的或外部的各项规则。企业内控的有效实施必须建立在企业业务流程清晰描述的基础之上，从具体业务流程中识别关键内控节点，通过合理设置组织机构与岗位，落实内控责任。实践中，Z单位可按照以下步骤对单位业务流程进行梳理。首先，内部控制办公室应首先要求各部门提交本部门的业务流程图。因各部门是第一次接触流程图概念，内部控制办公室可在首次提交流程图后召开会议，指出各部门流程图画法的不规范之处，要求各部门按规定进行整改，直至合格为止。其次，根据财政部颁布的《关于印发企业内部控制配套指引的通知》（财会［2010］11号），将各部门的业务流程整合成18个具体的业务活动流程，同时依据部门职能指定每个业务活动流程的牵头部门，并要求牵头部门将业务流程图重新予以整合，以完整地反映单位业务活动的全貌，并仔细查看是否有相关业务活动没有得到反映或重复反映的业务流程。如果有，重新要求牵头部门予以整改完善。最后，针对完善的单位业务流程图，组织专家对此进行优化。裁减流程冗余，理顺运转不通顺的流程，以此为基础重新调整部门职责或撤并相关部门。

2.做好风险梳理与管控工作。要建立统一的风险评估框架体系，结合自身经营特点，在风险评估框架体系内，制定具体的风险评估细则。根据经济活动的业务特点，查找单位在业务流程、制度建设、岗位设置、沟通协调等方面面临的主要风险，采用定量和定性的方法，对主要风险发生的可能性、频率以及对单位控制目标实现的影响程度进行评估，确定风险等级，制定风险应对整体策略，明确风险控制方法、程序和职责分工。内控办公室要有针对性地提出改进意见和建议，保证内控管理活动按预期的经营目标进行，促进内控管理工作措施的进一步完善。要创新风险评估方法，结合企业历史数据及发展趋势，建立风险评估模型和方法体系，针对自身的优势与劣势、机遇和风险进行风险评估，特别要加强对内外部环境变化时导致风险发生驱动因素的管理，防范和化解可能发生的风险。就Z单位目前的情况来说，可将风险管理工作外包给专业的会计师事务所。同时在内控办公室下成立一个由相关专业的人才组成的风险管理项目组，配合并参与会计师事务所日常的风险管理工作，同时加强学习。在积攒了丰富的经验后，再由单位自行开展风险管理工作。会计师事务所最终工作成果应向Z单位提交风险管理手册，该手册内容包括：风险管理的现状；风险识别、评估的全部流程、方法、依据；风险应对的流程、方法、依据；每个部门具体承担了哪些风险及其如何应对。完成后的风险管理手册要组织全体单位学习了解，管理部门要据此对相关管理活动进行整改，以达到强化风险管理的作用。

3.做好制度梳理及完善工作。结合风险管理对现行制度进行统一梳理、归集、分类以评价其有效性和适用性，要着力整改下级单位和上级单位不衔接的文件以及新旧制度交叉造成的执行矛盾的文件；要对相关内容相同、要求相近的文件进行整合；对不符合内控要求或不适用的文件要及时修订完善或废止，以推进制度标准化、规范化、程序化。具体来说，首先，内部控制办公室应依据风险管理手册制定成部门风险明细表后下发至各管理部门，责成各管理部门对本部门的各项规章制度进行统一梳理，并参照表格中列举的风险点，一一查看本部门的相关制度是否对此进行了防范，或者起了相反的作用。其次，内控部门将完成的风险明细表上收后检查各管理部门是否完成了所有的制度梳理工作，相关制度对风险管理的作用与反作用分析是否全面。再次，向管理部门下发整改意见，要求各管理部门对存在风险而没有相关控制措施的流程制定新的规章制度，对风险管理存在阻碍或者前后矛盾的制度应予以重新修订或废除，最终形成一个全面、完善、有效、运转正常的内控制度体系。

4.做好内控的持续评价与提升工作。为了确保各项业务的开展符合内控管理和外部监管的要求，同时适应经营环境变化和业务发展的需要，一是要建立定期进行内控管理评估的制度，各职能部门应对业务开展的风险环节和重点进行分析、评估，确保内控管理体系的完整性、合规性和时效性。二是要结合实际，对发现的内控缺陷限期加以整改，不断修订和完善制度，使之更加规范化、科学化，适应业务发展的要求。三是要落实到责任人，严格执行单位相关奖惩规定。建议Z单位至少以两年为一个周期，对单位管理部门及下属单位的内部控制进行全面评价。整个单位的内控审计工作每年应进行一次，内控审计应该聘请外部会计师事务所。每年内控办公室应将内控审计报告作为改善单位内控工作的重要方面持续加以整改。

5.加强调查研究工作，提高内控管理工作的前瞻性和针对性。一是要有超前意识。针对内外部环境变化引发的新问题，要通过调研分析，预测、判断重要的风险点，增强风险防控的预见性、敏锐性和风险处置的及时性和有效性，提高内控管理的敏感性和有效性。二是加强内控管理工作的前瞻性研究。要根据风险隐蔽性、智能性、职务性、突发性和破坏性等的特点，通过深入的调查研究，及时研究并掌握其分布状态、特征及走向，分析风险发生点以及危害，定期交流情况。

（三）完善绩效考评体系，提升内控制度控制力

鉴于财政部目前并没有对单位内部控制制定绩效考评体系，Z事业单位可从以下几个方面着手：一是要打破目前唯利润导向的绩效考评体系，重新设计包括5个控制活动在内的绩效考评体系。评价指标应包括定性和定量指标，因《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》中规定的指标体系涵盖了内部控制绩效考评所涉及的定量指标，所以，内控定量指标按该办法所规定的指标体系设置即可。至于定性指标，可按照内控五要素进行设置：其中内部环境包括企业文化、人力资源、社会责任、组织架构和发展战略；风险管理包括风险识别、评估和应对；内部控制活动包括不相容职务控制、会计控制、财产保护控制、预算控制、授权审批控制、绩效考评控制、运营分析控制；信息与沟通活动包括信息质量、信息系统、信息沟通；内部监督活动包括监督主体、检查监督、内部控制评价。二是要将考评指标内控工作职责层层分解落实到具体责任人，考评方法及考核过程应公开透明，考核人员应由被考核的部门和内控办公室共同组成，防止“一言堂”。三是考评结果应作为被考核人员绩效考核、评先选优的重要依据，增强被考核人对履职的重视程度，促进各项日常内控管理工作落实到位。