管理会计视角下高校预算管理研究

（江苏医药职业学院 江苏盐城 224001）

市场经济条件下,预算管理作为高校财务管理的核心和关键,是各高校开展各项财务活动的前提和依据,其管理水平的高低将直接影响各项资金的使用效益,直接关系到高校各项事业计划的顺利开展。随着我国高等教育的快速发展,高校与社会经济发展日益融合,经济活动日趋复杂,经费来源渠道也日趋多元化,但高校发展仍然受到办学经费不足和资金使用效率不高的制约。新预算法的颁布实施,对高校的预算管理提出了新的要求,高校亟需加强预算管理,优化资源配置。

一、高校预算管理中存在的问题

（一）预算编制内容不完整。高等学校财务制度要求高校将学校全部的收入和支出纳入预算统一核算、集中管理。但在实际工作中,许多高校在编制年度预算时,由于各种原因并未将全部收支纳入学校预算,如科研经费收入,由于不能准确确定其来源与金额,很多学校没有将其列入预算；再比如一些部门多渠道创收的收入和相应的支出体外循环,脱离了预算的监管。由于预算编制的不全面,收支预算与学校实际相脱节,随着预算的执行,学校将不得不调整预算,导致预算超支和预算外项目较多,难以真正发挥预算管理的作用。

（二）预算编制方法不合理。随着国家预算体制改革的深化,编制财务预算时高校开始实行零基预算,但是相对于增量预算法的操作简便,零基预算法对真实和可靠的基础数据、经验丰富的预算编制人员、全面的预算内容等方面有着严格的要求,需要预算编制人员付出更多的时间和精力,实施起来困难重重。许多高校在编制预算时,缺乏对年度发展目标和工作任务所需资金的量化分析和科学论证,编制过程中缺少与具体部门的沟通、协调和反馈程序,确定的预算收支水平不以具体部门的实际业务需求为基础,导致编制出来的预算往往脱离实际,难以执行,无法指导实际工作。

（三）预算执行刚性不足。预算一经确定,高校各责任主体应该严格按照预算执行,自觉维护预算管理的严肃性、有效性和权威性。但是在实际工作中,许多高校尚未建立科学有效的预算管理制度,普遍存在重预算轻执行的倾向,执行中有章不循,随意更改,预算指标没有约束力。部分高校在编制预算时,没有细化编制,大量资金没有明确到具体的部门和项目,预算经费下达后,资金使用权掌握在部门负责人手中,财务部门难以控制其行为,项目资金被挤占、截留、挪用甚至虚列支出的情况屡屡发生,造成学校资金流向与控制脱节,预算管理难以落到实处。

（四）考核评价体系不健全。预算考核评价工作是预算管理体系的重要组成部分,为预算执行与控制的正常运行提供了可靠保证。高校通过预算考核评价体系,可以考核评价内部预算责任部门的预算执行情况,充分调动各个二级预算单位的积极性,优化学校资源配置。现阶段许多高校尚未建立科学完善的预算绩效考核评价体系,还停留在以预算投入为主的传统预算管理观念上,更多的关注预算完成情况的管理,忽视了对预算执行结果的考核评价,致使预算难以发挥激励和引导作用,进而影响到学校预算目标的全面实现。

（五）预算实施缺乏有效的监督。各高校在预算管理中虽然都建立了监督管理制度,但许多高校的预算管理监督机制尚不健全。一是二级单位在预算管理中的权利和义务不明晰,许多二级单位负责人享有预算支出的审批权利,但没有明确其组织收入、承担支出效果的责任,致使预算监督管理制度难以落到实处。二是预算实施中缺乏对执行情况的跟踪与分析,缺乏预算事前、事中、事后的内部审计制度,学校对预算执行过程和结果难以全面掌握,无法及时有效地控制和调整预算。三是预算绩效评价考核不到位,对预算执行情况较好的部门没有奖励,执行较差的部门也没有惩罚,二级预算单位缺乏对预算控制的动力。

二、高校预算管理问题的原因分析

（一）预算制度改革滞后。首先,高校的工作计划与预算编制在时间和内容上存在脱节的问题,很多项目经费需要学校通过专项报告申请另行追加,财政部门对这些追加的经费往往在年底给予拨付,追加或调整的这类经费在很大程度上将对学校下一年度的工作计划和经费预算产生影响。其次,公办的高校缺乏办学自主权,不论是招生计划还是办学经费都取决于上级主管部门,难以对学校事业的发展进行长期规划,致使学校对下年支出预算缺乏前瞻性、科学性的预测。最后,高校收入来源日趋多元化,采取多种方式进行创收,但是由于管理制度的不健全,一些部门为了私利瞒报、少报创收收入,造成这部分收入和相应支出的体外循环,脱离了预算的监管。

（二）预算管理观念守旧。传统的高校预算管理以投入为导向,更多关注的是预算投入,忽视了预算执行效果,这就导致学校包括预算编制、执行、考核评价在内的预算管理都在围绕投入进行管理,学校的预算工作侧重于在预算执行过程中的控制,主要关注预算支出项目的正确与否,忽视了预算执行效果与预算目标的比较分析。高校作为与企业不同的事业单位,教职工收入的高低与预算工作的优劣、与预算执行的效果没有挂钩,导致学校缺乏加强预算管理的动力。

（三）预算松弛现象较为严重。预算松弛是指最终确定的预算标准与最优预算标准之间的差异,它是预算执行者基于自身利益,利用学校不同管理层之间的信息不对称,蓄意放宽预算标准,从而形成有利于自身的现象。预算松弛虽有利于部门和个人实现目标,然而它对学校的消极影响是十分巨大的,会导致部门之间协调运行困难和资金使用的混乱,主要表现为:一是编制预算时资金投入没有细化到具体项目,加之许多学校的部门负责人预算管理意识不强,挤占、挪用、截留项目资金甚至虚列支出的情况屡屡发生。二是学校尚未建立科学的预算考核评价体系来对预算松弛行为进行约束,致使一些部门从自身利益出发,抢占预算资源,重复购置资产,甚至出现一些项目预算资金大量结余,而真正需要资金的项目却得不到预算或预算经费安排不足的现象,加重了学校资金分配的矛盾。

（四）预算参与程度较低。理想状态下的预算参与是各级部门和所有员工都能广泛地参与预算过程。但是由于许多高校预算管理制度不健全,预算申报程序不明确,预算实际上主要由财务部门编制,教学、科研、行政和后勤等部门缺乏主动参与预算编制的积极性,只是被动地接受学校下达的预算指标,预算参与程度较低,致使本部门的实际业务需求不能在预算中得到真实反映,学校在实际执行预算过程中被迫不断更改、追加预算,致使预算管理难以落到实处。

三、完善高校预算管理的方法

针对高校预算管理中存在的编制、执行、考核等方面的问题,有必要采取措施加强预算管理,建立预算编制、执行、评价和监督“四位一体”的高校预算管理体系,以提高预算管理水平,更好地服务于学校的改革和发展。

（一）完善预算管理体制。预算管理体制的好坏直接影响着预算管理的效果,要进一步加强预算管理,就需要对高校的预算管理体制进行调整,建立职责明确、财权与事权相统一的多层次预算管理体制。学校应建立以党政联席会议为核心,由校长直接领导的预算管理机构,负责制定学校预算方面的规章制度,审议批准预算和预算调整方案,对预算的编制、执行和考核评价进行监督。学校预算管理机构可以下设预算管理、预算审计和业绩考评办公室,分别负责预算的编制、控制和监督,由其具体实施预算管理,对预算的编制、执行进行组织协调和全过程的控制。学校各二级部门作为预算基层单位,在学校预算管理机构的领导下负责本部门预算方案的拟定和组织实施。学校预算编制要在校领导的支持下,加强上下级之间、部门之间以及教职工之间的沟通与协调,明确各级部门、每位教职工的权利和责任,实施全员预算管理,充分发挥部门和教职工参与预算管理的积极性和主动性。

（二）实施全面预算管理。高校应实施全面预算管理,将整个学校的全部财务收支纳入预算,利用预算分配、考核、控制学校内部各种财务及非财务资源,统筹安排业务活动、筹资活动、资金活动,以实现学校的战略目标。全面预算包括收入预算和支出预算。收入预算由财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位缴款和其他收入预算组成,反映了高校在预算年度可能获取的各项资金,构成了高校预算年度可使用的办学财力资源。支出预算反映了高校在预算年度开展各项教学、科研以及其他活动的支出计划,通常由业务预算、专门决策预算和财务预算构成。通过实施全面预算管理,学校可以将所有的收入和支出都按照事权与财权相统一的原则列入预算,有效协调和组织经济活动,实现学校对全部收支全过程、全方位的监管,充分发挥资金的集聚效应。

（三）改进预算编制方法。科学的预算编制方法是保证高校预算管理有效运行的基础。高校应改变原有的增量预算编制方法,建立以零基预算法为基础,复式预算法和滚动预算法相配合的预算编制体系。学校在编制预算时,对于所有的预算支出都不以历史情况为基础,一切从实际需要和可能出发,从零开始,对支出的必要性和开支数额从根本上进行研究分析。学校要科学地设定预算收支项目,制定支出综合定额标准,编制预算时尽量做到日常公用支出依据支出定额确定,人员经费按照学校人数确定、专项经费按照项目确定,充分发挥教职工的积极性和创造性,科学合理使用资金；采用复式预算,按照先基本、后建设的原则,首先确保学校的经常性支出,然后根据学校财力,安排建设性支出；在编制预算时可以采用滚动预算法作为补充,以应对学校复杂多变的办学情况,使预算与实际情况相适应,提高预算的客观性与准确性。

（四）加强预算的全过程管理。为保证预算的有效执行,高校各部门应严格按照下达的预算使用经费,杜绝无预算、超预算项目支出。预算中安排的项目,各责任主体必须严格执行,规范预算经费使用,强化预算约束,杜绝擅自变更预算、追加预算或透支的行为；在学校运行过程中的无预算或超预算项目,其经费支出应按照规定的程序和权限办理预算调整手续,经批准后方可执行,确保预算管理的严肃性和权威性。学校需加强预算的全过程管理,建立健全预算控制制度,对预算进行全方位的控制,把预算控制覆盖到所有的部门和岗位,渗透到学校的各个业务环节,除了事中、事后的管理措施,更要有事前的控制手段。

（五）建立健全预算绩效评价体系。高校应建立健全预算绩效评价体系,分析评价学校各责任主体的工作绩效,以各责任主体的工作目标为基础,遵循短期目标与长期目标相结合、财务量度与非财务量度相结合,既要考核经费的支出情况,也要综合考虑其他方面的绩效。高校预算考核评价体系的构建可以采用平衡计分卡和关键绩效指标法,从财务、顾客、内部运作、发展四个角度,将学校的战略落实为可操作的衡量指标和目标值。通过这四个互相影响、各有侧重的考核指标,将学校目标、战略重点和学校活动联系起来,寻求学校内部与外部绩效层面之间的平衡。学校根据各个责任主体的自身定位和特点,在每个方面提取关键绩效指标,共同构成学校的预算绩效考核评价指标体系。高校通过这些关键绩效指标,可以评价预算执行结果,激励和引导各责任主体的行为,有助于衡量、培植和提升学校的核心能力。

（六）实施预算考核和监督。高校应建立预算绩效考核制度,明确考核的内容和方法,制定完善可行的指标,考核和评价部门预算支出取得的经济效益和社会效益。部门年度考核应与部门预算申报、工作目标和预算执行绩效挂钩,并制定相应的奖惩机制,对增收节支、资金使用效益高、预算执行情况较好的部门给予奖励；对预算超支、资金使用效益低、预算执行情况较差的部门则督促改进。高校应建立事前、事中、事后的预算审计制度,综合运用各种审计方法和手段,加大对预算支出的合理性和效益性审计的力度,检查预算执行过程中的违规情况,全面分析预算资金的业务运行,剖析问题的原因,不断促进预算资金使用效率和效益的提高。