高速公路建设项目应用PPP融资模式的探讨

（福建省高速技术咨询有限公司 福建福州350001）

一、高速公路建设项目融资面临的主要困境

随着我国经济的快速发展,我国高速公路建设也进入了快车道,高速公路建设项目持续开展、高速公路里程显著增加。然而,当前我国大多数高速公路管理单位的融资方式远不能满足高速公路的发展需要,主要面临着以下几个方面的困境:

（一）融资渠道较为单一

高速公路建设项目需要巨大的资金投入,因而有着庞大的资金筹集需求。当前我国高速公路建设项目的资金来源主要是银行贷款和政府投资。据不完全数据统计,2016年度银行贷款占我国高速公路投资总额的63.5%,财政性资本金和非财政性资本金分别占17.0%和14.0%,其他债务本金占5.5%。可见,当前我国高速公路建设项目过分依赖于银行贷款,而银行贷款资金易受经济形势和国家宏观调控政策因素的影响,放贷不稳定因素多,资金筹集往往得不到有效保障。过于单一的融资渠道严重阻碍着高速公路建设项目的财务资金管理和筹融资刚性需求,也容易造成资产负债率过高,增加了行业金融风险和具体建设项目的财务风险。

（二）融资成本过高

资金筹集本应是市场交易行为,但在庞大的资金筹集需求压力下,高速公路建设项目的资金使用者为了获得资金使用权,往往付出了巨额的融资成本。据相关统计数据显示:在2016年度和2017年度高速公路支出中,偿还债务利息支出平均占到高速公路支出总额的27%左右。可见,高速公路管理单位为建设项目资金付出了巨大的融资成本,造成了高速公路建设项目运营成本高、债务负担重的不良现象,导致高速公路建设项目的资产缩水严重。另外,随着我国机构改革的不断深化,许多高速公路管理单位事业性单位转为企业性质的单位。因此,政府的资金优惠、产业扶持政策和银行低息贷款等政策在机构转型之后便无法享受,这又极大地增加了资金筹措的难度与融资成本。

（三）建设项目财务风险较大

过于单一的融资渠道使得高速公路建设项目在日常筹资投资与经营中,存在着以下几个方面的风险:(1)资金筹集过分依赖银行贷款产生的财务风险和行业系统性风险,严重影响着高速公路管理单位的长久健康发展；(2)高速公路投资回收期长,还贷时间长,债务压力大,容易导致信用风险；(3)高速公路管理单位的企业性质要求其以盈利为目的,而高速公路作为国民经济发展中重要的基础设施,又承担着一定的社会公益责任,具有社会公益性和盈利性的双重特点。因此,高速公路作为社会民生的重要基础设施,易受政府的行政干预；特别是有些地方政府在发展本地经济的地方保护主义理念指引之下,盲目求大求全,使得高速公路的投资建设项目缺乏科学性,在盲目投资扩张中产生巨大的债务风险。

（四）缺乏吸引社会资本参与的配套优惠政策

高速公路投资周期长,短期收益率低,需要保障社会资本参与方的一定程度收益才能对社会资金产生吸引力。一般情况下,市场资本在投资高速公路建设当中,要求的投资收益率为10%以上。而现实中大多数高速公路建设项目的投资收益率偏低,又缺乏财政、税收、贷款等配套优惠政策,难以吸引社会资本投入高速公路建设项目,造成社会资本投入高速公路建设项目的积极性不高,无法满足高速公路建设项目庞大的资金需求。

二、高速公路建设项目实施PPP融资模式的优势

高速公路建设项目中应用PPP模式融资能以更低的成本、更健康的融资结构向公众提供高质量的高速公路交通服务,大大提高了公共服务的效率。在高速公路建设项目运营期,PPP融资模式既能充分发挥政府优势,降低高速公路项目运营成本,又能整合私营部门资金、专业、技能等资源,从而共同提供更高质量的高速公路交通服务。

（一）缓解高速公路建设资金压力，改善建设资金来源结构

长期以来,高速公路建设项目融资以银行贷款为主,给高速公路的后续发展带来了诸多不利影响。而PPP融资模式可以大大缓解高速公路建设项目资金压力,改善以银行贷款为主的融资模式和资金来源结构,转移融资风险,确保建设项目的顺利实施。PPP融资模式不仅能有效满足高速公路建设项目资金需求,而且可以降低高速公路单位的资产负债率,在有效降低其资金成本和债务负担的同时,又可以提升其后续的融资能力。

（二）为社会资本提供投资渠道，获得合理回报

高速公路建设项目PPP融资模式可以吸引巨大的民间社会资本参与高速公路建设项目,为社会闲置资本提供安全稳妥的投资渠道,又能避免社会资本闲置而产生的巨大浪费和货币贬值。同时,在高速公路项目中应用 PPP模式又可以为社会资本提供持续稳定的收益,为社会资本参与方带来合理的投资回报,从而实现双方或多方的互利共赢。高速公路主管部门可以通过授予社会资本建设高速公路项目的特许经营权,允许社会资本在高速公路完工后,以收取通车费的形式获得项目利润。

（三）高速公路主管部门与社会资金优势互补、风险共担

在高速公路建设项目中运用PPP融资模式,高速公路主管部门与社会资金提供方之间秉承的是一种优势互补、风险共担的原则。根据风险的性质和可控程度,由最适合控制该风险的一方承担。在PPP模式的风险共担机制下,既能发挥高速公路主管部门宏观调控的作用,又能够充分发挥社会资本资金灵活的优势、先进管理方式、技术经验等长处。在高速公路主管部门与社会资本方之间形成一种风险共担、优势互补的机制,降低项目投资运营的风险,实现参与方的共赢合作。

三、高速公路建设项目运用PPP模式融资的对策建议

（一）在充分评估的基础上逐步展开

虽然PPP融资模式有着缓解高速公路建设项目的融资压力、改善资金来源结构、为社会资本提供投资渠道等多种优势,并不是所有高速公路建设项目都适合PPP融资模式。因此,高速公路管理单位应详细分析每一个高速公路建设项目的自身特殊性,并评估其具体情况是否适宜以PPP模式开展,避免盲目采用PPP模式。

（二）注重合作伙伴的选择与后期合作

高速公路建设项目投资周期长,合作伙伴一旦选定,在长达10—30年的期限内,高速公路管理单位与其合作伙伴的合作关系将持续保留。因而,需要选择相互包容、合作顺畅的优秀社会资本合作伙伴。所以,在推行PPP融资模式的过程中,必须充分考察社会资本方的经济实力、管理实力、社会信誉评价,在深入了解的基础上再进一步谈判协商,确保未来期限内的合作平稳有序进行,保障双方合理利益的实现。

（三）保证项目管理的专业化和精细化水平

高速公路建设项目涉及面广而繁杂,需要专业人才从事运营和管理工作,这就需要社会资本方有专业的团队来为建设项目提供专业化和精细化服务。高速公路主管部门在PPP项目中有着决策者与执行者的双重身份,其必须介入到PPP项目的监管中,要按照有关规定开展招投标工作,协调项目各方关系,明确各方责任。在职责分明的前提下,不断评估与检查社会资本方团队的专业胜任能力,保证高速公路建设项目中社会资本方团队实施精细化、专业化管理。

（四）加强高速公路建设项目风险管理

高速公路项目应用PPP模式的同时也要面临着市场竞争所带来的风险,特别是在航空、铁路等交通方式快速发展的背景下,高速公路所面临的竞争愈发激烈,其发展环境有逐步恶化的趋势。为此,高速公路建设项目运用PPP模式必须做好项目的可行性分析和高速公路建设项目的整体规划,高速公路主管部门与社会资本方必须做好风险管理工作,加强技术风险控制和项目管理,降低建设项目的资本市场风险。

四、A省高速公路建设项目PPP融资模式运用的案例分析

（一）A省高速公路建设概况及案例背景

根据《2016年A省收费公路统计公报》数据显示,2016年度A省高速公路里程达4 805公里,占A省收费公路里程的99.2%,其中,A省政府还贷高速公路里程3 994.1公里,经营性高速公路里程810.9公里。2016年度A省收费公路通行费收入为139.9亿元,支出总额为294.5亿元,通行费收支缺口154.6亿元,较2015年底增加13.5亿元,增长9.6%。截至2016年底,A省收费公路累计建设投资总额为3 860.8亿元,较2015年底增加40.4亿元,增长1.1%。A省高速公路项目建设资金十分依赖于银行贷款,2016年度,A省收费公路支出中,偿还债务本金支出118.9亿元,偿还债务利息支出105.1亿元,分别占政府还贷公路支出总额的48.2%、42.5%。可见,过分依赖于银行贷款不仅会使A省高速公路集团公司产生经营风险和财务风险,其巨大的融资成本也给高速公路集团公司带来沉重的运营压力。因此,A省高速公路集团公司优化其筹融资结构,通过筹融资模式的转变,缓解筹融资及其资金使用成本压力的任务十分艰巨。

（二）A省高速公路建设项目运用PPP模式的情况简介

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,并强调建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。在此前景下,2014年A省人民政府颁布了《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(以下简称《指导意见》),《指导意见》鼓励县级以上人民政府将交通、能源等基础设施和公用事业项目,以特许经营的方式实施PPP试点。A省财政厅根据全省PPP项目实施进展情况,逐步安排5亿元专项资金,成立风险池,为地方PPP项目贷款提供增信支持。2017年7月18日,A省财政厅联合省发改委发布了最新版的政府和社会资本合作(PPP)省级项目库动态清单,共有189个项目入选,项目总投资2 870.38亿元。

（三）A省高速公路建设项目运用PPP模式的启示

PPP模式下,政府、社会资本方、承包商、运营商和保险机构之间通过合同契约成立PPP项目公司,或对项目公司进行股权投资,负责高速公路建设项目全生命周期的运营和管理。PPP模式是缓解高速公路建设项目融资渠道单一、融资成本大的解决途径之一。在PPP模式中,社会资本方最关心的是投资效益和资金安全。因此,推广PPP模式的同时,需要做好相配套的制度体系建设。在资金安全方面,通过加强契约约束,明确项目投资运营管理中的各方权利与责任,避免弱势方承担额外的风险和成本,调动社会资本的积极性。在投资效益方面,给予社会资本方必要的税收优惠政策和特许经营权期限保障,在法律和契约协议的框架内,给予社会资本方足够的收费调节自主权,达到政策性和市场化的平衡,保障社会资本方的投资收益。

五、结语

高速公路项目建设是一项系统化、专业化的工程,需要各部门相互协调,共同推进项目的建设和管理。高速公路建设项目投资量大、回收期长的显著特征要求不断加强高速公路建设项目投资的财务管理和优化融资模式。同时,高速公路是重要的陆路交通运输方式,提高高速公路建设项目投资财务管理与优化筹融资模式,对于建设“海上丝绸之路经济带”和发展经济具有现实意义。在新形势下,高速公路管理单位只有不断完善和改进融资方式、努力降低融资成本,才能激活高速公路资产增量,提高高速公路建设项目的科学管理水平,帮助高速公路获得新的发展空间。