失地农民保障政策执行中存在的问题分析与建议

张东红

随着社会经济及城镇化的加快发展，农用耕地通过征收或征用变成城镇建设用地的数量不断增加，农民的农业土地转化为非农业用地不可避免。在这一演变过程中出现了一个特殊群体，我们称之为失地农民或被征地农民。

一、被征地农民安置政策的演变

江苏省作为沿海发达省，城镇化发展迅速，在这一过程中必然会造成一些农民失去土地。

改革开放初期，集体土地通过下文件划拨为国有土地，演变为“土地工”安置。2004年“国土资发238号”文件规定了四种安置办法。2005年9月1日，江苏省出台了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（以下简称“26号令”），由于基层反映的失地农民补偿标准偏低、社会保障不到位，省国土厅经广泛调研，会同有关部门对26号令补偿办法进行修订，于2013年12月1日出台了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（以下简称“93号令”）。

随后各地也出台了一系列地方文件，如通州区出台了一系列配套文件：《通州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》（通政发〔2006〕16号）；《关于界定农村集体经济组织成员的试行办法》（通农发〔2006〕31号）、《通州市被征土地安置人员评定办法》（通政办发〔2008〕24号）等。

二、“26号令”和“93号令”新老政策对比

不同点（以南通市通州区为例）：

（一）保障方式变化。按“26号令”规定，通州区实行被征地农民可以参加被征地农民基本生活保障办法。而“93号令”遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，实行强制进保。

（二）保障费用变化。按通州区现行政策，“26号令”执行标准被征地农民社会保障资金人均可用资金约为19000×0.8×0.7+19000元/人（包括个人账户和统筹账户）。而“93号令”规定，被征地农民社会保障资金的最低标准，为当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139。据了解，目前市区农村最低生活保障标准为640元/人，保障资金最低标准约为640元/人×1.1×139=97856元/人。

（三）征地补偿费用构成变化。按通州区现行政策，被征地农民社会保障资金由土地补偿费的70%（亩均约13300元）、安置补助费（19000元/人）构成，以及由区财政出资的征地补偿安置调节资金（15000元/亩）、基本生活保障风险资金（15000元/亩）构成。而“93号令”规定，土地补偿费归集体经济组织所有，其中农用地的土地补偿费的70%支付给16周岁以上被征地农民，土地补偿费不再纳入社会保障资金。

（四）16周岁以下被征地农民生活补助费显著提高。

1.按“26号令”标准：16周岁以下被征地农民一次性生活补助费标准为5000元/人；2.按“93号令”规定，16周岁以下的被征地农民按照当地安置补助费标准一次性领取生活补助费（区为19000元/人）。

三、基层实施政策过程中遇到的困难和问题

（一）“26号令”与“93号令”具体实施过程中存在比较大的差异，按时间节点，老的执行老办法，新的执行新办法，政策衔接跨度大。

（二）被征地农民人员如何安置各地做法就全省而言，自“93号令”公布以来非常难以操作，省里已两次对此进行了调研，最近江苏省人力资源和社会保障厅、省国土厅、省财政厅以苏人社发〔2017〕359号文件。

（三）南通市各县（市）区做法不一，具体执行和管理部门不统一。

启东市：由于其是一直沿用货币安置，执行“93号令”很难操作。具体负责单位：由专门成立的被征地农民保障办公室来负责。

海门市：农办一同参与的，好做的做，面上难度很大。

海安市：海安市国土局牵头具体负责文件的起草，海安市人社局负责农民安置工作。

四、完善江苏省失地农民保障政策几点建议

（一）建立过渡机制，执行“26号令”达到一定的时间，3年或5年或8年，向“93号令”过度。

（二）对尚未征用的土地，政府租用的土地现模拟进“26号令”，待征地时，统一进入“93号令”。

（三）对劳动年龄段的人员，统一强制进保，不管执行“26号令”还是“93号令”，以土地换社保。

（四）对16周岁以下的人员，统一一次性处理，如果到养老年龄段还未有固定的收入来源，统一纳入民政低收入人员。

失地农民保障工作是社会的稳定网以及安全阀，面对失地农民保障中存在的诸多问题，政府必须要从体系设计、运行机制等方面不断优化、从而建立与社会经济体系相适应的失地农民保障体系。