论“临时工”乱象的危害及治理研究

摘 要：近年来，某些地区行政人员“暴力执法”事件时有发生，事后处理结果大多是直接肇事者以“临时工”的身份为行政单位当“挡箭牌”。这种“临时工乱象”成为不少执法部门的危机公关模式。首先，这已然成为一种社会乱象。其次，“临时工”的行政主体资格难以界定。最后，在处理“临时工”执法过当时各地区的态度和方法也不统一。所以，寻找一个合理的方案去界定“临时工”的执法资格和规范对“临时工”的管理对解决这种“临时工”暴力执法和“背黑锅”的现象至关重要。我们小组主要通过对行政主体的特征进行分析，从而确认行政主体中的“临时工”是否具有执法资格。

关键词：“临时工”；行政主体

1 对行政主体中“临时工”的界定

“临时工”并不是一个法律概念，主要是在计划经济时代相对于国营企业中的正式员工而言。随着劳动合同法等相关法律法规的出台和完善，这一称呼早已退出历史舞台，准确的说法是“有固定期限的合同工”。

“临时工”的说法大约出现在我国计划经济时期，是为了区分与固定工而设置的一种工人用工方式。随着现代化的推进，当前的“临时工”主要是指企业事业单位招聘的短期工人和国有企业甚是行政单位和非编制人员。从政府部门人力资源管理的角度来看，“临时工”属于临时用工的产物，它的产生在当时来看具有灵活度高、节省政府开支成本等优势，因此在计划经济时代也是一种比较有效推动政府人员为人民服务的人力资源管理制度。政府聘请临时人员协助行政不但能够解决人手不充足的问题还加强了公民参与政府管理，能够提高公民的政治意识和对政府的理解。因此，这一制度在其拥有自身的优势的情况下沿用至今。现在，我们仍然能发现政府在行政中允许大量的“临时工”加入行政执法中，可见“临时工”乱象的出现并不能以偏概全全盘否认这一制度存在的合理性。尤其在基層，“临时工”的聘用也十分普遍，例如基层公安派出所有临时的治安联防员、交警队有临时交通干警、还有各个基层部门的协管员和代办员等等。近年来的报道，集中存在于“临时”城管的执法乱象，但是我们应该认识到，“临时工”乱象不仅存在于城管群体也存在于其他部门，并且“临时工”乱象并不是必然事件，我们不能一叶障目而全面取缔这一制度，而是应该从“临时工”的科学管理出发，防治“临时工”乱象，让其能够更好地协助政府机关，为人民服务。

“临时工”的产生缘由是因为政府行政机关的编制少，行政规模大，这些规模无法全部由所谓的正式行政人员去完成，所以在我国的行政机构尤其是基层的行政执法机构常常出现人力资源不充足的情况。因此，我国政府机构中“临时工”数量极其庞大，在不少地方的城管、交通、治安等部门，正式编制人员与“临时工”的比例一般都在1：3 左右，多数“正式工”一般从事着相对清闲的工作，而大量“临时工”则被安排到脏、累、危的工作一线。①由此我们不难想象为何“临时工”在执法过程中总是漏洞百出，首先“临时工”的个人素质良莠不齐，其次他们长期处在条件差压力大的工作环境中难免会出现过当的行为。那么，临时工执法是否成立呢？他们是否是具有行政主体资格的执法人员呢？

2 “临时工”乱象的危害

行政执法机关“临时工”的产生，一定程度上缓解了社会管理和公共服务的强烈需求与有限供给之间的矛盾，尤其是其辅助性的工作性质若是运用好了不但可以减轻行政机关的工作压力还可以人尽其用形成更好地人力资源分配。但是，“临时工”参与行政执法不仅是执法机关钻法律的空子，也确实造成了一些不良的社会后果。

2.1 “临时工”参与行政执法严重破坏了我国依法行政的基本原则

依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。然而大量的“临时工”参与到行政执法中严重破坏了这一准则。“临时工”群体并不是国家依法设立的，也不是国家根据统治意志生成的，而是因为政府行政的人力资源的需要而产生的。我国法律对“临时工”是否能参与到行政执法中来并没有明确的规定。因此，基于我国行政编制名额有限，而要处理的行政事务多且复杂，行政机关就通过招聘协管员这样的“临时工”来处理行政事务。表面上是双轨制用人模式在行政单位中的运用，实质上是严重破坏和阻碍着法制政府的建设，是政府权力的极度滥用。

2.2 “临时工”参与行政执法严重破坏了社会的公平

显而易见，社会公平在很大程度上需要有法律的支持。“临时工”执法本身不具有合法性，因此就很难确保其公平性。我国的国家权力是由人民赋予的，然后执法机关在行政中大量的使用“临时工”这已经背离了法律，背离了人民对公共权力的期望。同时，我国的正式公务员需要通过统一的公务员考试或者选拔才能获得编制，即使是这样严格的把关也是会出现一些不公平的现象出现。那么在“临时工”的准入中可想而知一定会出现更多不公平的现象。更重要的是“临时工”和“正式工”不仅在身份上被严格区分，在工作和待遇上也相差甚远。一些行政机关为了谋取私利，就会将“脏、累、危”的工作分给“临时工”，而“正式工”往往从事更清闲的工作。在福利上，“临时工”很难获得培训机会和晋升机会而且人事调动也十分随意，更有甚者直接成为行政机关用来进行公关危机的挡箭牌。

2.3 “临时工”参与行政执法会损害政府形象和权威

“临时工”背黑锅俨然成为了一种社会乱象，当一些暴力执法的事件通过媒体曝光后，无论是不是“临时工”所谓，公众对其的态度都十分不屑，认为是政府在推卸责任作出了公关危机。这在无形中使得政府的形象和权威大大受损。同时，在“临时工”日常参与协助工作时，行政相对人并不能清楚地区分“正式工”与“临时工”，当出现过当行为时，行政相对人会一并将其视为政府行为。因此，“临时工”相对偏低的素质和恶劣的工作环境致使的不良情绪都可能是对政府形象的损害。

在我国社会主义初级阶段，我国的行政岗位严重存在着供求不平的状况，因此，与其尽快取缔“临时工”这一群体，不如更好的规范和控制他们，让“临时工”更好的缓和这一不平衡，尽量为我国行政管理起到积极的作用。经过讨论，我们认为应该从三方面规范对“临时工”的管理。

3 “临时工”乱象的治理

第一，健全完善的监督机制。“临时工”乱象在被人民群众所广泛了解的契机源于新闻媒体的报道，但由于媒体自身的局限性和人民群众监督的局限性，“临时工”乱象需要更强有力的监督机制对其进行监督。简而言之，必须要让“临时工”参与行政执法运行在阳光下。这不仅要求对“临时工”的招聘公开化还要求对“临时工”行政内容做严格公开的规定。另一方面，建立全面的监督机制，对“临时工”行政执法的全过程进行有效的监督。这就要求不仅要发挥媒体监督和人民群众监督的力量，政府的监督、党的监督、行政部门的内部監督都应该对“临时工”乱象树立较高的警惕意识，加强对其的监督。这样一来，拥有了强有力的监督，和社会各界较为广泛的监督力量，一方面对“临时工”乱象起到了震慑的作用，让其“不敢乱”；另一方面，真正起到了有效的监督作用，让其“不能乱”。

第二，整合政府行政资源。“临时工”的产生源于政府行政人力资源的匮乏，因此想要让“临时工”行政执法现象得到良好的规范，还应从这一根源入手。一方面，是对政府行政人力资源不足方面进行整合。对于各个部门行政执法队伍应做到人岗清晰，对于人手过于充足和人力资源缺乏的岗位必须合理的排查和规划。各个行政执法部门应该做到确保清楚地掌握需要招聘和需要紧缩的岗位状况，在这一基础上做出人员的调动、招聘和录用。同时，还应该根据岗位的特殊性和人员要求的专业性全面分析该岗位是否适合聘请“临时工”，在一些专业要求格或涉及重要保密等相关的岗位则不适合聘请“临时工”。把握好这一原则的基础上，在可以招聘“临时工”的岗位时，要制定合理的用工标准和录用程序，并明确强调“临时工”的行政内容和相应应该承担的行政责任。另一方面，“临时工”的行政行为本身不构成“乱象”，而之所以会演变成行政执法乱象，比如交通协管员随意罚款、临时城管没收小贩商品等，是因为为了自己的利益，想要在行政过程中为自身获利。因此，从这一视角杜绝“临时工”乱象就应该从政府对行政执法中对财政资金的管理进行明确的界定。必须从根本上斩断“临时工”从行政中的利益链条，杜绝任何形式的鼓励行政人员对相对人进行行政处罚的行为，并且必须严格杜绝行政执法经济，不能把“临时工”作为滋生贪腐的温床。

第三，加强行政执法队伍建设。解决“临时工”行政乱象还应从行政组织本身出发，只有行政人员树立正确的意识、提升个人素质才能形成可持续的依法行政。首先，对“临时工”的管理要做到系统化和科学化，在对临时工的招聘、考核、培训和退出的整个过程中都应该得到相应的重视，例如在“临时工”招聘中也应该有相应的知识水平要求和政治理论素养，这有助于“临时工”也能够注重树立为人民服务的意识和权责统一的思想。其次，重视对“临时工”的培训，不但要对临时工进行行政前的基本技能培训还应定期对其进行职业道德、法律法规等理论知识的培训，领会法治建设的重要意义和培养法律至上、人民群众利益高于一切的意识。最后，还应该重视“临时工”的薪酬管理。“临时工”较于正式的公务员相比，政治思想较为不成熟、工作的稳定性和薪酬也较为不足。我们要认识到“临时工”首先也是要得到基本的生理需求才会追求更高层次的其他需求。因此，在薪酬管理上也应重视合理的工资制度和奖金福利制度。使得薪酬和福利能作为一种激励要素使得“临时工”也能做好本职工作。

“临时工”参与行政执法活动本身对我国现阶段的国情而言具有存在的合理性和优势，因此不能以取缔一言蔽之。因此，需要对“临时工”做出清晰的认识，从“临时工”乱象中“乱”的原因出发，找到“乱”的症结所在，对症下药。通过有效的手段对“临时工”群体进行管理，这不但有利于政府节约行政成本还有助于公民参与行政，控制政府机构的规模。通过加强行政执法队伍建设、整合政府行政资源、加强法制建设，让“临时工”也能依法行政，将权力关进笼子，才能真正解决“临时工”的行政乱象，并且挽回政府形象，真正保障公共利益的实现。

注释

①来源于白靖利 《中国式“临时工”现象》

参考文献

[1]《行政执法机关临时工有没有执法权》，检察日报，2013.

[2]聂章杰：《临时工参与行政执法的规范和控制》，延边大学，2014.

[3]白靖利：《中国式“临时工”现象》，时代风采，2013.

[4]《临时工成为公共部门“挡箭牌”现象反思及对策》重庆科技学院学报，2013.

作者简介

周颖（1995-），女，研究生在读，陕西师范大学哲学与政府管理学院，研究方向：公共部门人力资源。