重构公共政治文化的治理意义

周庆智

【摘要】当今的公共领域，最引人注意的现象是异质性较大且价值较为混乱，这根源于公共政治文化的缺位。传统单位社会治理无法解决现代公共社会治理的价值共享和利益共享问题，也不能在个体与公共组织之间建立新的文化和政治联系。所以，重构一种有序、多元的公共政治文化，对现代公共生活形式的生成和确立，具有社会整合和公共秩序建构的治理意义。

【关键词】基层治理 公共政治文化 个体与公共组织关系

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

改革开放以后，社会关系结构和制度化关系发生的变化

改革开放引入市场机制后，公共性社会关系性质发生了巨变，个体与公共体制的联结性质和联结形式出现结构性变化，其中最为突出的公共政治文化现象，就是个体与国家意识形态逐渐分离，而且确立在单位社会上的集体主义价值被全面解构，之后公共政治文化进入一个多元且无序的状态。社会分化、社会冲突和价值分歧增多，其中利己主义、物质主义、消费主义成为社会生活的主流样式，同时在公共领域，公共组织的公共性不足、社会价值多元且混乱、公共意识低下等现象，导致社会整合和社会动员能力弱化。市场化带来的世俗化使原来的公共社会生活失去了公共理性和公共价值意义。

上述问题的出现正是由于市场力量使社会重新获得了公共空间，并且这个公共空间还在不断扩大。也就是说，从单位社会进入公共社会后，原有治理体制的政治和文化联系不在，公共领域结构及其公共政治文化处于变革和转型中，这才是社会失序以及公共价值失范的根源。但这个由多元社会主体构成的公共空间不能成为一个公共共同体的社会空间，个体的生活与公共体制的关联性不大，其权益的保护和界定主要也不是来自后者，而是来自于初级社会组织（血缘、亲缘、地缘等）的具体关系。也就是说，公共组织（政府）并没有适应变化了的社会关系与个体建立起新的紧密无间的政治联系和文化联系，个体回到了家庭这个小共同体中并依靠社会初级团体或地方体生活，依靠这些组织保护自己，处理大部分事务。

公共政治文化建立在公共领域中的个体与公共组织（政府）之间的文化联系和政治联系上，它是异质性社会达成社会整合的价值基础，它塑造的是一个非个人的公共性关系，也是社会成员体系得以维护的社会整合条件。所以，公共政治文化的主要特征或构成因素：一是公共性，即公共性是由这样一些事实保证的，尽管角度不同，看法各异，但每个人关注的总是同一客体，它促使人们愿意分享一种道德秩序；二是公共社会的组织化联结形式，指公共领域的行动载体是由各种联合体构成的社会成员体系；三是个体与公共组织（政府）的关系，公共政治文化是个体与公共组织（政府）相互建构的结果，公共权力的合法性来源于公共领域，它揭示了公共政治文化的本质联系意义。

改革开放以后，社会关系结构和制度化关系发生的变化具有实质性意义：第一，社会组织结构发生了变化。一是单位社会的利益组织化架构，转型进入公共社会的利益组织化架构。国家或全民所有的社会组织在整个中国社会中所占的比重下降，在某些经济领域和行业中，国家或全民所有的经济组织已经变成很小的部分，取而代之的是私营的、合资的或股份制的经济组织形式。二是乡村社会组织结构也发生了重大改变。实行基层群众自治，即旧的利益组织化架构的废止，代之以新的利益组织化架构即村民自治组织。但村民自治组织是一个与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”共同体，它不可能将基层所有民众甚至包括村民的利益纳入权利分配的体系当中。

第二，社会联系方式发生了变化。一方面，过去联结人们权利、责任、义务这些因素的纽带，比如单位、村庄、家庭、宗族，正在发生一个从“身份到契约”即从身份关系到契约关系的变化。在社会关系领域，与过去不同的是，人际关系的契约化，成为构成现代生活各种社会关系中的最基本形式。另一方面，基于自由合意产生的契约关系所形成的共同体逐渐发展起来，比如各种社团组织，即社会中的互助团体、市场中的商会、行业协会组织，等等，构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系，也就是说，结社关系组织化，成为现代经济生活必不可少的条件。

第三，国家与社会关系发生了变化。社会领域出现了新的组织形式，有了实质性的自主空间，产生了体制外整合或协调个体与个体或个体与国家关系的“半官半民”的社团或个体协会。比如，国家允许公民享有有限的结社自由，允许某些类型的社会组织存在。同时，国家也有意识地利用各种社会组织提供公共产品和公共服务的能力，比如社区公共产品供给和公共服务的市场化做法，使其发挥辅助治理的作用。上述社会关系领域的变化，使社会组织的发展有了体制外的成长空间，为国家与社会之间的结构性安排以及这种安排的制度化提供了基础条件。

公共社会的形成需要新的公共政治文化，但与之相适应的社会改革却相对滞后：其一，价值无序是由于外在的国家意识形态与个体的分离，以及单位制的集体主义价值不在，个体似乎无有例外地被市场经济的世俗化带来的物质主义、消费主义所俘获；其二，传统的治理逻辑和治理方式無法适应新的社会结构变化，即公共组织（政府）与个体的关系并没有建立在社会价值共享、利益共享的关联基础上，这导致不能建构新的公共性社会关系，公共领域关系依然由公共权力所支配和界定，新兴的社会组织还不能填补这个空间。其三，维持身份社会的一系列体制制度障碍比如户籍制度不能清除，进入公共社会的人依然是身份不同而权利差别的个体，这阻碍了从身份社会关系转型到契约社会关系的社会进步，公共社会的身份认同不能形成，这无法达成公共领域的社会成员身份认同，公民理性和公共精神不能培育出来。

建构基于政治与文化联系之上的公共政治文化

新时代公民意识和公共精神有赖于公共组织（政府）与个体关系建立在（文化）历史联系和（政治）现实权益联系上。或者说，建基于政治联系和文化联系之上的公共政治文化，需要具备以下结构和体制方面的条件：

第一，政府公共性建构。传统至现代，社会与国家具有互嵌性性质特征，即国家秩序规范（以国家法形式）与民间（基层）社会秩序规范（以习惯法形式）具有浑融和互渗的复杂关系。改革开放前，这种关系的特性是社会治理体系与资源分配体系合二为一，政府公共性的表述形式是国家、集体、个人三者利益关系。改革开放后至今，社会结构发生的巨变给社会以自主的空间，但公共领域并没有实现从传统向现代的转型，公共领域关系不是建立在公民的个人权利和社会权利之上，而是建立在公共组织（政府）的权力支配关系之上。因此，建构公共性，就要求公共组织（政府）将公共性社会关系的建构作为基本任务，把国家与公民的权利关系确认在法律关系上。

第二，塑造公共社会组织化凝聚形式。公共社会是一个异质的、多元的社会，构成公共社会的主要组织化形式是社会成员体系，后者通过一种组织化方式聚合起来，它在促进社会内聚的同时，也增强了制度公平吸纳外部社会力量的能力。

第三，个体与公共组织（政府）的权利关系。个体的公共行动和意见形成于公共领域，公共权力的合法性来源于公共领域，公共政治文化是个体与公共组织（政府）相互建构的结果。个体与公共组织（政府）的关系应该建立在紧密无间的政治联系和文化联系上。进一步讲，个体和公共体制建立制度化关联并有效发挥连结、代表、协调和应责作用，它的意义在于，个体的生存利益可以依靠公共制度解决问题、避免相互损害的能力，通过代表增强自身力量的能力，寻求公共衡量标准、要求权威机构帮助的能力。如此，一方面，可以克服单位社会解体之后公共空间的日益萎缩和不断加剧的社会原子化；另一方面，能够在公共领域建构一种文化和政治的凝聚力，型塑公共政治文化的本质联系意义。