新型金融监管体系、监管问题及监管协调研究

骆婉琦，周春应

（南京林业大学经济管理学院，南京 210037）

2017年，中央经济工作会议确立了防范化解重大风险作为三大攻坚战之首的重要地位，随后“一委一行两会”监管新格局的形成意味着金融监管迈进新时代。改革开放四十年来，我国金融监管经历了从集中到分业又向集中发展的变化，以银行监管为主的集中监管体制（1979—1991年），“一行三会”的分业监管体制（1992—2003年），逐步注重功能监管与审慎监管的分业监管体制（2004年至今）。构建新型金融监管体系主要是为了加强金融监管协调，防范、化解重大金融风险。本文首先分析“一委一行两会”监管新格局，然后探析我国当前金融监管的主要问题，最后对监管协调机制的框架和内容提出相应的对策建议。

一、“一委一行两会”①“一委”即国务院金融稳定发展委员会，“一行”即中国人民银行，“两会”即中国银行保险监督管理委员会（简称“中国银保会”）和中国证券监督管理委员会（简称“中国证监会”）。监管新格局的分析

2017年7月，在全国金融工作会议上宣布成立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳会”）。2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》提出，取消银监会和保监会，组建中国银行保险监督管理委员会。由此，“一行三会”时代结束，我国正式迈进“一委一行两会”的监管新格局，这是中国金融监管协调机制长期探索的产物。

（一）金稳会的重要地位

金融稳定发展委员会是国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。②金稳会五大职责：“落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。”稳定、发展、协调，可以看作委员会的总体职责。这三者相互联系、相辅相成。金融稳定是基础，发展是最终目标，协调是稳定、发展最有效和最必要的手段。

在稳定方面，加强整个金融系统、国际国内的风险识别与研判，加强宏观审慎监管。在发展方面，提升服务实体经济质效，更长远、更全面地制定金融发展规划，让金融回归本源。稳中求进，是总基调。在协调方面，兼顾稳定与发展，兼顾金融政策、货币政策和财政政策的协同性，提高监管的效率，降低监管成本。

金融稳定发展委员会作为第一个肩负协调各监管机构重要责任的国务院直属单位，它的设立具有历史性意义。

（二）央行的变与不变

中国人民银行在此次改革中，机构设置没有变动，但值得关注的有两点，一是将银监会、保监会重要法律法规草案和微观审慎监管制度的拟订权划归央行，二是金融稳定发展委员会办公室设立在央行。

做出两点调整，首先，为了剥离金融监管和发展的矛盾，将发展职能划归央行，使各监管部门专注于金融监管。其次，新设立的金稳会在金融稳定与发展职能上与央行有重叠，办公室内设在央行促进两者协调，防止初设阶段分工不明、多头领导，同时也保证机构间的独立性，提高央行贯彻执行政策的权威性，有强化央行宏观审慎监管和防范系统性风险职责的意图。

（三）银保监会合并适应交叉业务

中国银行保险业监督管理委员会负责依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。强调微观审慎监管的职能，落实功能监管，银保监会的合并可见统一监管的趋势。具体合并原因有三个：其一，银行与保险产品功能趋同。如储蓄型保险，具有与银行存款类似的储蓄功能。其二，银保合作愈加紧密，监管合作也有一定基础。银行已成为保险的主要销售渠道，保险也成为银行中间业务收入的重要来源。其三，对银行与保险业的监管方法、监管资源、监管能力的要求都有相似性。银行和保险业的监管方法均基于资本约束，监管规则也都曾相互借鉴，如保险业的“中国第二代偿付能力监管制度体系”（“偿二代”），就与银行业的“巴塞尔协议III”有相似之处，银行业用以监管流动性匹配率的指标则是将更早应用在保险业。另一方面，银保监管资源不平衡。相比于银监会下派机构覆盖全国，保监会在地方金融监管上，机构设置和监管人才都很匮乏。在此背景下，利用银保业监管的良好基础，合并银保监会，是落实功能监管、整合监管资源、提升监管有效性的明智选择。

（四）证监会的保留

合并银保监会而保留证监会，一是由于银行和保险属于间接融资，证券却属于直接融资，做此改革有利于统一监管间接融资，发展直接融资。当前我国金融市场的间接融资比例过高，但直接融资薄弱。2017年的全国金融会议上也强调发展直接融资。这种现象推高了实体的融资成本，更导致不断扩张的间接融资产生金融风险，脱离了金融服务实体的本源。二是加强证券账户的“穿透式监管”。2018年5月底以来，证监会两周三提“穿透式监管”，切实维护消费者权益。

二、金融监管问题分析

我国金融监管问题多且关系复杂，深度剖析我国金融监管问题的形成机制及传导脉络（见下图），是解决我国金融监管问题关键所在。当前分业监管等多方面原因导致监管真空、监管重复以及监管不协调，给监管套利创造了机会，并可能引发金融体系风险，分析金融监管问题有利于更有效地提升我国金融监管有效性。

我国金融监管问题的形成机制及传导脉络图

第一，分业监管存在弊端。一是分业监管与混业经营的矛盾。现有的金融监管体制是分业监管，按照机构牌照确定监管对象，谁审批，谁监管。这样一种制度在分业经营的金融市场下，效果是理想的。但是随着金融活动多元化，业务相互交叉，行业边界模糊，分业监管下的监管职责不明确和多头监管问题开始集中暴露，引起监管重复的低效率和监管真空的高风险。二是分业监管下监管机构间的差异性。目前，我国由于每个监管机构所定目标不同，指标体系、操作方式也不尽相同。因此，各监管部门的决策、结论也具有较大的差异性，这会导致监管机构间的监管不协调，同时也会给被监管者增加成本。例如最近的债券违约事件中，同家公司在不同债券市场发行的债券评级不同，就反映出监管机构间标准不一，得出结论也不一致，对债券市场造成了负面影响。

第二，监管水平低。一是总体监管水平低。目前，我国金融监管机构，无论从监管人员素质、监管理念，还是从监管方法、工具来看，监管水平都不高，在自身监管职责范围内时有监管不到位，想要实现协调难度更大。而政策传达时间长、意图不明问题在我国尤为突出。二是监管主体不足。我国缺少保障金融稳定的存款保险机构，对各行业有一定影响力的金融业自律组织，提供专业金融服务、提高金融规范性的公司，如资信评级机构、会计师事务所等，降低了整个金融监管体系的有效性。

第三，监管落后于创新。金融创新对于监管真空的影响主要归结于跟进式监管方法与自发性金融创新的矛盾。近年来我国金融监管机构在不断改善和修正对金融创新业务的监管方法，但部分监管对象总能借助市场的多样性和广泛性，找到监管机构一时难以发现或找到解决方案的机会，这时就产生了监管真空。影子银行就是通过一系列金融产品、工具创新来突破既有金融监管体系，谋求监管真空下的最大利润。

第四，法制体系不健全。一是法律体系仍存在空白。例如存款保险制度尚未建立、金融机构市场退出制度仍未确立、金融控股公司未取得合法地位，也没有明确监管主体。当然，这也与立法、政策推行滞后有关。二是监管协调机制仍未规范化。虽然现有法律法规对金融协调机制有所涉及，但针对金融监管协调详细的法律文件仍未出台，金融监管协调仅限于机构间不定期召开的监管联席会议，内容也不够务实。

第五，信息共享机制不健全。一是机构间信息资源不平衡。突出的是银行业凭借其重要的信贷业务拥有大量的信息资源。二是监管机构各自的信息系统不能互通，尚未建立统一化、标准化、高效运转的金融信息系统。信息是协调的基础，不通过信息增进互联互通互信，监管协调难以实现。

第六，监管套利传递风险。监管套利主要就是利用监管真空和监管重复等监管不协调的漏洞，规避管制、降低监管成本从而获取超额收益。监管套利帮助风险在金融体系内迅速蔓延，对现代金融监管体系提出严峻挑战。

第七，监管不协调是根本问题。金融监管的最终目标不是消除监管空白、监管重复这些现象层面的问题，而是维护整个金融系统的稳定、促进金融业良好发展。如果不从框架体系层面根本性地解决监管不协调问题，只是片面的“头痛医头”式地过多关注局部的、表面的问题，一切的改革成效都是微弱的或是暂时的，新问题会不断地重新暴露。另外，监管问题传导中存在循环关系，监管不协调是这些表象问题的成因，最后这些问题会进一步加剧金融监管不协调。所以，监管不协调是当前我国金融监管的根本问题。

三、对策建议

根据以上问题分析，结合了协调机制的框架层和实际监管问题的操作层，针对根本性的监管协调问题给出对策建议。

（一）完善金融监管协调工作机制

金融监管协调工作机制要求对协调工作的各个环节进行全面的、科学化的规范。监管改革已初步建立协调工作机制，国务院设立了金融稳定发展委员会，明确了监管协调主体。继续维护和完善协调工作机制主要有以下几个方面。

1．完善金融监管协调会议制度。一是提升监管协调联系会议的权威性和机制化。定期由国务院组织召开，并明确会议的组织制度、议事程序等。二是强化会议的专业性。每次联席会议就某个重大金融问题进行讨论，由各监管主体代表参加，各方深入交换看法，解决分歧。

2．建立金融监管协调监督机制。除了对各监管机构既有的协调政策执行情况进行监督，还可学习美国的监管者相互监管。一是监管主体高层的互相参与制度。各监管当局的高层领导分别在其他监管机构中担任重要职位，这样不但能及时、深入了解其他监管机构的决策，也可以在高层间建立良好的私人关系，减少协调行为的阻力。我国此前也有在货币政策委员会设当然委员的先例。二是民间自律性组织与官方监管机构的相互监督。同业公会对金融市场更熟悉，与各监管对象的联系更密切，而监管当局更规范、更权威，两者加强沟通合作，互相监督，最大化发挥二者的优势，提高监管协调度。

3．建立监管协调争议解决机制，重点要完善双边或多边谅解备忘录制度。由金稳会敲定金融运行中的重大问题的解决方案，记录在备忘录中，并及时推进相关问题的立法程序。对于金融创新产生的新主体、新工具的监管权责争议解决问题，由金稳会对金融市场进行宏观层面的监控，及时侦察到金融创新产物。第一阶段暂时性点对点监管，防范类似互联网金融事件中监管真空下的风险爆发，同时展开金融创新产物的监管权责问题的讨论，协商结果记录在备忘录；第二阶段交割金融创新产物的监管权则，进入正常监管程序。例如，对于金融控股公司，指定金稳会为金融控股公司的主要监管者，统筹监管其综合风险，并要求在监管工作中需尊重金融控股公司内部不同子公司监管当局的权力，尽可能采用其检查结果。

4．建全监管协调决策机制。建立处理一般监管事务的日常状态——定期磋商，以及处理可能影响金融稳定的重大事件的危机状态——紧急磋商机制两个层面的协调决策机制，明确不同层面决策的权责，简化决策程序，确保任何状态下的及时有效决策。紧急磋商机制中，建议由危机源发行业的监管机构联合金稳会制定紧急方案，防范化解重大金融风险。

（二）完善金融监管协调法律体系

1．完善当前的金融监管法律体系。一是梳理已有的法律法规，对相互矛盾、冲突的条款进行修订或废止，使现有法律和当前金融业的发展相适应。二是建立协调、规范的金融监管立法程序。要保证金融发展与稳定、货币政策、金融政策、财政政策、产业政策间的协调，重要的是要保证制定金融监管法律法规职权的集中。央行与金稳会密切合作，由金稳会统筹协调，央行因负有制定货币政策的义务和长期与其他政府机构、监管机构合作联系的优势，负责立法工作，最终由金稳会审议，央行发布相关法律法规。

2．制定金融监管协调的法律体系。要对各监管机构的职权、监管机构间的监督制衡、监管协调工作机制以及信息共享等问题进行全面系统的规定，对各监管机构的方方面面提出法制化、规范化、明晰化的要求，提高监管效率。

（三）完善金融监管协调信息共享制度

1．完善信息管理组织体系。由金稳会牵头在各监管机构内成立金融信息资源常设机构，中国人民银行以其先有优势对金融信息进行集约，金稳会在央行中的内设机构进行总的金融信息系统管理。此体系作为全国信息收集、信息交换和信息共享的唯一系统。

2．促进信息交流日常化、规范化。建立日常的信息沟通渠道，信息从录入各监管机构开始均采用统一的格式和标准。

（四）提升金融监管水平

1．转变金融监管观念，重视金融创新的作用。舍弃片面加强监管的改革思路，“以堵防水”治标不治本，根本还是要“建渠疏水”，充分发挥金融创新在建立风险分散、风险市场化机制中的作用。

2．培养高水平监管人才。一是严格监管人员准入，加强金融监管人员资格认证。二是注重监管人员的培训、交流，派遣工作人员前往监管水平先进国家交流，并定期培训。三是引进监管人才。提高金融监管人员综合素质、协调合作理念、风险管理意识，以提高监管效率为目标开展监管工作。

3．增加监管主体。一是以保护消费者利益出发，增设行为监管局和存款保险制度。监管新格局中银保监会的合并或可加速银行保险间的存款保险制度建立，形成风险分担机制，防范和化解系统性金融风险。二是强化金融专业化、服务化，鼓励与规范资信评级公司与会计师事务所等专业金融服务机构的发展。