太湖流域黑臭水体治理工程的长效运管机制研究

巫丹 凌虹 周旭 黄夏银 谭东烜

摘 要：黑臭水体整治作为一项系统工程，其长效运行管理的机制和体制是可持续保障工程效益的关键。该研究针对太湖流域黑臭水体治理过程中长效运管机制不健全、治理成效易反复的问题，从黑臭水体整治工程长效运管机制现状入手，剖析存在问题，提出了太湖流域黑臭水体整治工程的长效运管模式，以期为构建太湖流域黑臭水体治理工程的长效运管体系，形成完整的长效运管机制提供参考。

关键词：黑臭水体；长效运管体系；长效运管模式

中图分类号 X322 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2018）21-0132-04

Study on Long-Term Operation and Management About Black-Odor River Treatment in Taihu Lake

Wu Dan et al.

（Jiangsu Provincial Academy of Environmental Science，Nanjing 210036，China；Province Key Laboratory of Environmental Engineering，Nanjing 210036，China）

Abstract：As a systematic project，the long-term operation and management of Black-odor River treatment is one of the keys to ensuring sustainability of engineering benefits.In Taihu basin，the long-acting management mechanism was imperfect，the effectiveness of governance was Instable.In this study，the current situation of long term management mechanism was analysised.For a perfect long-acting management mechanism，the long-term management pattern of Black-odor River in Taihu basin was researched and the system was structured。

Key words：Black-odor River；Long-term management system；Long-term management pattern

黑臭水体整治作为一项系统工程，其长效运行管理的机制和体制是可持续保障工程效益的关键。在科学精准的治理思路指导下，系统化的管理体制、社会化的监督模式、市场化的筹资方法、科学化的长效运维机制，能实现黑臭水体治理工程的环境效益的最大化。因此，如何针对江苏太湖流域黑臭水体治理过程中水质改善、保洁管养、社会参与等长效运管手段和经验的缺乏，长效运维管理市场化工作起步不久，完善的运行机制尚未建立，专项经费等保障不力等问题，开展系统研究，不断提升黑臭水体整治工程长效运管水平，成为当前必须面对的重大课题[1-3]。

本研究针对太湖流域黑臭水体治理过程中长效运管机制不健全、治理成效易反复的问题，从黑臭水体整治工程长效运管机制的现状入手，剖析存在的问题，学习国内外先进经验，研究太湖流域黑臭水体整治工程长效运管模式，以期为构建太湖流域黑臭水体治理工程的长效运管体系，形成完整的长效运管模式提供参考。

1 国外先进的长效运管模式及经验

1.1 管理模式 国外先进的管理模式有国家统一管理模式、多部门联合管理模式以及流域综合管理模式[4]。国家统一管理模式主要应用于水资源环境较为恶劣的国家或地区。针对水資源短缺、河流水土流失、水质恶化、河流生态环境不平衡、洪涝灾害频发等突出河流问题，由国家统一对河流进行治理和管理，典型国家有荷兰、古巴等。多部门联合管理模式主要应用于河流建设完成度较好、水资源问题不突出的国家或地区，典型国家是日本。日本的河川管辖部门涉及国土交通省、农林水产省和经济产业省等部门，其中国土交通省负责对河川进行建设和维持管理，农林水产省负责河川涉水产业如捕鱼、企业排污等行为的监管审批，经济产业省负责水资源的开发利用和水处理技术的应用，各司其职进行河川的开发、利用和管理。流域综合管理模式是通过综合性措施重建生命之河的系统综合管理，主要应用于河流环境较好、水资源较丰富、防洪排涝、污水处理等水利基础设施较完善的国家和地区。这种模式通常由中央政府负责宏观规划编制和协调，具体河流保护和管理工作由以流域为单位的州一级政府或管理机构负责。对河流的管理由分散逐步变为协调统一，由地方行政分散管理变为对流域统一管理和协调。典型国家有法国、美国、澳大利亚等。

1.2 管理经验

1.2.1 生态治理管理理念 欧洲著名河道如塞纳河、泰晤士河、多瑙河、莱茵河等，通过重建并恢复河道自然生态，保护生物多样性、利用生态系统进行自我修复是保持河道可持续发展的重要途径之一。西方发达国家还建立了河道生态治理与河道管理可持续发展相融合的新模式，逐渐恢复了河道的自然生态[5]。

1.2.2 依法实施管理 各国都强调立法优先，从保护生态环境出发，制定相应的法律、法规，严格监督水质安全，增加河道水资源保护和控制的建设与管理经费。例如，美国1977年实施的清洁水法案，明确了控制污水排放的规则，通过立法增加了河道建设、保护、开发、利用等专项经费，进一步提升了河道养护管理水平[6]。

1.2.3 加强公众参与 通过公众教育和公众参与，形成全民自觉保护环境的良好氛围。环保团体、志愿者组织监督河道排污违法行为，传播环保意识，为河流生态治理出谋划策。例如美国的“河流监管计划”、新加坡的“水道认管计划”等。

1.2.4 多渠道筹集管理经费 美国通过立法增加政府投资、发行水利基金公债、用水户公益筹款、吸納民间投资等办法，用于河道水资源的管理和可持续发展。巴黎利用塞纳河沿岸土地建设使用或租赁产生的经济效益弥补管理资金的不足用费等，以弥补资金来源的不足。瑞士实施生态发电，用额外的绿色电价恢复和改善已经退化的莱茵河上游河到自然生态系统。

2 太湖流域黑臭水体治理现状

2.1 太湖流域黑臭水体的特点 太湖流域地势低平，城镇密集，经济发达，水网稠密，河道支浜存在周边生活污水接管不全面、雨污分流不完善、乡镇小型企业的偷排、农田面源以及养殖的污染等，均对水质恶化有直接贡献。同时，苏南地区河道水网的闸控，也造成河道水流不畅，水体净化能力弱。以上这些原因，造成了太湖流域部分城镇河道黑臭的现状[7]。

2.2 太湖流域黑臭水体治理存在的问题 虽然目前太湖流域各省、市、县在太湖水环境的治理过程中均强调要实现太湖水环境的长效管理，但就整个流域而言，其长效管理仍不完善。主要有以下几点：

2.2.1 产权责任不清晰 现有的一些黑臭水体治理工程缺乏清晰的产权，在建设过程中部门多头管理，在建设完成后设施产权所有者不明晰，从而导致运行维护和管理出现空位，不能建立相应的长效管理运营机制。

2.2.2 缺乏专业的运行管理模式或技术指导 一些运行管理模式不合理，有些委托村、镇代管，缺乏专业的维护队伍或技术指导，大多管理人员都是乡镇农办、环保办工作人员，仅在施工前接受简单的相关工艺技术指导或培训，对工艺运行过程中的具体管理内容不甚了解，对设施运行中出现的问题不知如何解决，更无从谈起有效维护和管理。往往由于管护经验不足，管护不到位，导致设施难以发挥最大效用。

2.2.3 运管经费无法保障 目前太湖流域各项治理工程如生态修复工程、人工湿地工程、畜禽粪便资源化利用工程、农村分散式处理工程遍地开花，但是工程运营费用往往高于其建设费用；加之大部分工程都是政府投资，政府管理时限到期后如何保证新鲜资金注入以保证工程持续运营，也是实现长效管理必须解决的问题[8]。

2.2.4 监管和奖惩制度不到位 由于设施没有专人的监管，即使设施有充足的保障经费或者落实了专人管理，仍然保障不了运行效果。

2.2.5 服务人口因素 服务人口因素主要包含服务人口环保意识水平、服务人口经济承受水平、服务人口生活习惯等3个方面因素。一是服务人口环保意识水平较差，例如有的地区农民的环保意识较差，垃圾随意丢弃、污水横流，环境基础设施被破坏、损毁，设施不能正常运行；二是服务人口经济水平较差，经济落后地区，用水较少或运维经费不能保障，都会影响设施运维管理水平；三是服务人口的生活习惯，例如用水习惯等均能影响设施的运维管理效果。

2.2.6 公众参与度不足 公众参与的领域窄、层次低。现有公众参与最多的是调研等有限的环节，比较被动，缺乏健全的主动参与的途径和平台，从而充分发挥公众的监督管理职责。

3 太湖流域黑臭水体治理工程长效运管体系研究

3.1 太湖流域黑臭河浜整治工程长效运管体系 针对江苏省太湖流域黑臭水体治理的现状，围绕江苏省太湖流域黑臭水体治理工程长效运行管理中存在的问题，本研究通过与地方行政主管部门多次的调研，同时借鉴国内外先进经验，构建了黑臭水体整治工程长效运管体系[9-13]。该长效运行管理体系由4个子体系组成，分别为责任主体、专业运维、跟踪监测与评估以及公众参与。在每个子体系中，政府、群众、第3方机构以及媒体分别承担不同的职责，保障长效运管体系的顺利实施。图1为太湖流域黑臭河浜整治工程长效运管体系架构。

3.2 太湖流域黑臭水体整治工程长效运管模式

3.2.1 责任主体与职责分工 考虑到研究对象为江苏省太湖流域黑臭水体，拟以江苏省太湖水污染防治办公室作为主管部门，会同江苏省住房城乡建设厅、环境保护厅、水利厅、农委等部门负责江苏省太湖流域黑臭河浜水体整治工程长效运管的指导和监督，不定期开展监督检查和抽查工作，建立长效运管监管平台，定期公布江苏省太湖流域黑臭河浜整治长效运管工作的进展情况和抽查核查结果，接受社会监督。地方各级人民政府负责落实江苏省太湖流域黑臭河浜整治工作长效运管的具体事务。

3.2.1.1 省级政府部门 江苏省太湖水污染防治办公室会同住房城乡建设部门、环保、水利和农业部门负责本辖区黑臭河道整治长效运管工作的指导和监督，不定期组织对各黑臭河道长效运管情况进行监督检查，建立黑臭河道整治长效运管的信息发布平台，定期发布黑臭河道名单、整治工作及长效运管的情况，接受公众监督。按规定通过信息系统每季度将黑臭河道整治及长效运管的相关情况，报送省太湖办，并抄送住房城乡建设厅、环保厅、水利厅和农委。

3.2.1.2 地方政府部门 城市人民政府是黑臭河道整治工程的责任主体，涉及跨界水体的，由相关城市协商开展治理及运管工作。城市人民政府应当把运管工作任务分解落实到住房城乡建设（规划、市政、水务、市容、城管、园林等）、环保、水利、农业等部门，建立各部门各司其职、通力协作的工作机制，共同推进城市黑臭水体整治的长效运管工作。根据分级管理原则，建立市、区（县）、乡（镇）、村四级责任体系。市级政府行使其宏观统筹、监督指导、绩效考核奖惩等职权，负责组织本市域黑臭河道整治工程长效运管制度的制定；拟定管理制度和考核办法，组织实施考核，定期公布考核结果；制定黑臭河道整治效果评估具体办法。县级政府负责组织跟踪监测和评估，确定考核评估机构，或委托有资质的监测单位，加强黑臭河道整治工程长效运管的效益评估。联合相关部门如财政、环保、公安、农业、林业、住建等，构建联动机制，定期开展联合执法行动，依法组织检查处置各类河道内违法行为。日常管理责任重心落实到镇政府并由各村委会配合实施。镇政府负责各项任务的落实与开展，包括协调落实黑臭河道水质改善工程的维修养护经费，组织培训或遴选工程维护管理的专业技术队伍等。由村委配合执行管理，从而实现把运行管理细化到基层，即各村村委。在黑臭河浜的整治、维护、保持和长效管理过程中，实行“河长制”，明确每一条河道管理的责任人，落实相关管理措施。原则上河长应由城市水体所在地政府或相关主管部门负责人等担任。