中越解决北部湾海域划界争端模式启示——兼论南中国海海洋划界争端

何 雨

中越北部湾问题产生于20世纪70年代，在21世纪初得到妥善解决。在长达30多年的争端解决过程中，两国坚持对话和协商的原则，经过不懈努力，最终成功解决了北部湾海域划界的争端，堪称国际上解决海洋争端的典范。中越成功解决北部湾海域划界争端的模式，对我国解决其他海洋问题有重要的参考价值。本文力图通过对此成功经验的梳理，探寻南海海洋划界争端的解决途径。

一、北部湾海域划界争端的成功经验

（一）北部湾划界争端的形成及解决

1973年12月26日，北越政府准备将第一批勘探区的勘探权出让给意大利石油公司，并就此向中方提出了谈判建议。中方在接受越南谈判建议的同时提出了相应要求，主要涉及勘探活动的具体范围和勘探主体（不得允许第三方国家参与）。在当时，北越接受了这些要求，并且暂停了与第三方国家的勘探谈判。1974年8月15日，中越就北部湾问题举行了第一次副外长级谈判，然而并未达成有效协议，其争端主要在于两国在北部湾的边界是否已经划定。依照越方的说法，在1887年中法达成的《续议界务专条》中，就已经规定了中越两国在北部湾的界线范围，认为这一范围属于“历史性海湾”，在双方行驶主权管辖时应该遵循所谓“海上边界线”，并且希望全面建立起北部湾的边界线。这一观点同样存在于之后越南公布的领海基线声明。中国方面认为北部湾海域过去从未划分过，越南提出的海上边界线是臆造而来的，并不具有法律效力，中方在实行主权管辖时无需遵循①张植荣.中越北部湾划界谈判及其对解决海疆争端的启示［J］.国际论坛，2005（2）.。至于中法当年签订的《续议界务专条》，并没有涉及北部湾海域的划分，只是就沿海岛屿的归属权进行了规定，而在北部湾这一具有复杂地形并涉及多方利益的广阔海域中，“历史性海湾”的提法不符合国际法惯例。同时，越方提出的“历史性海湾”的观点，其合法性仍有待商榷。在此背景下，中越开始就北部湾海域划界问题展开不同层次的谈判，并最终取得可喜成果。

（二）北部湾划界争端的成功经验

中越和平解决北部湾海域划界争议的成功经验，对当今世界上存在海洋划界争端的国家具有重要的借鉴意义。当前我国南海海域划界问题尚没有得到妥善处理，参考这一成功经验，有助于南海争端的早日解决。

经验一：坚持双边谈判的争端解决方式。从20世纪70年代中越北部湾划界争端最初产生时，两国就开始采取了直接对话与谈判的方法，这种方法经过将近三十年的不断完善，最终成为了推动北部湾划界争端成功解决的关键因素。两国基于共同利益，通过谈判机制的有效运用、直接沟通与对话，以适当的妥协和让步换取和平且长久的争端解决办法②陈万平.我国海洋权益的现状与维护海洋权益的策略［J］.太平洋学报，2009（5）.。在具体实施方面，中越两国首先从不影响两国根本利益的方面入手，积极开展合作与沟通，增进睦邻友好的合作关系。在分歧难以避免时，双方均表明不斥诸武力以及过激的行动，始终通过和平的协商与谈判解决问题，不因为分歧放弃现有协商的成果。同时，双方领导人进行直接对话，就划界的根本性问题达成了有效共识。从解决中越北部湾划界争端的整个进程来看，双边谈判使得问题的解决取得了关键成果，直接推动长期存在的划界争端问题解决。

经验二：互谅互让的解决争端精神。在不影响根本利益的前提下，适当的妥协与让步有利于促进争端的解决。“互谅互让”是结合争端双方的实际情况提出的、具有高瞻远瞩意义的伟大构想，也是争端得以和平解决的基础。在中越划界争端的解决中，确实存在着一些悬而未决的敏感问题，但是这些问题并不是紧急的根本性的问题，可以暂且搁置，等到条件成熟时再做解决。先将精力放在可以友好合作开发的项目上，在此过程中双方对于利益的要求往往会逐渐趋于一致，争端的解决也会相对容易。值得一提的是，“搁置争议，共同开发”的有效运用，通常是建立在双边谈判的基础之上，当多方势力介入，这一理论的可能不会取到预期效果。

经验三：坚持共同管理与合作开发的双赢思路。为了达到双赢的目的，中越双方决定对海域事务实行共同管理。首先，在对渔业资源的开发上，中越构建了沟通与协调机制，并在此机制框架内成立渔业联合委员会、共同协商协定水域的渔业生产、开展共同渔区的渔业资源联合调查、成立共同渔区渔业联合检查机制等措施与方法，旨在增进双方互信，切实落实渔业协定③陈平平，李建伟.中越北部湾渔业合作回顾及启示［J］.东南亚纵横，2012（11）.。其次，对北部湾资源进行共同开发，中越签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》，该《协定》第7条提出：约定双方应通过友好协商就该构造或矿藏的最有效开发及公平分享开发收益达成协议。这就明确规定了中越双方将对北部湾内的资源进行合作开发，共同致力于双方利益最大化的实现。中越在解决争端的过程中，不仅对各项具体问题作出了明确规定，保障谈判内容的切实实施，还签署了有效协议，为双方之后的共同管理与合作开发提供了理论支持。

二、南中国海海洋划界争端分析

（一）南中国海海洋划界争端的产生原因

与中越北部湾海域划界争端相比，南海划界争端不仅涉及到南海周边国家，域外大国也在其中扮演着重要角色。因此，中国与南海周边国家之间的争端矛盾非常尖锐。在众多复杂问题中，海域划界首当其冲。总体上看，南海争端产生的原因主要有以下几点。

第一，南海蕴含丰富的渔业与油气资源。资源的争夺往往是划界争端产生的根本原因，南海范围内所蕴含的各类资源繁多，其中不乏油气、天然气和珍贵矿藏资源，其总价值难以估量。而在这其中，石油资源的争夺是南海争端越来越激烈的重要原因。近年来，南海五国加紧对油气的开采，不断加强与大国油气公司的合作，抢占资源。同时，南海海区广阔，渔业资源丰富，在全球渔业资源日益枯竭的大背景下，各国对于渔业资源的抢占也越来越激烈。南海周边国家公然在公共海域进行捕捞，侵犯我国渔民的合法权益，导致渔业冲突不断。

第二，我国长期没有实质性进入南海。历史上，民国政府时期就已经正式宣布收回南沙群岛，并表明了我国对其拥有的主权。但是解放战争之后，中国整体而言海洋实力没有达到对于南沙群岛全面管辖的条件，并且当时中国内忧外患，所面临的发展形势严峻，分到海洋控制上的精力相对较少。而改革开放以来，虽然我国海洋实力与军事实力不断增强，但是由于我国在南海所占岛屿面积较小，在加上我国主要军事力量距南海区域较远，仍然无法对于南海进行有效驻守。同时，受中国传统文化的影响，我国具有强烈的陆权意识，但相对而言海洋意识薄弱，长期以来没有对海洋领土的主权予以足够的重视。当前的海军建设不够完善，尚没有建立成一支具有强大力量的海军队伍。这就给了其他国家可趁之机。

第三，周边国家利用《联合国海洋法公约》侵占南海利益。由于《联合国海洋法公约》曾为国际上多起海洋问题提供了制度参考，国际社会在解决海洋争端时倾向于以此文件为依据。实事求是的讲，《公约》确实为海洋环境的和平提供了合理保障，然而细究该法的各项条款，有多处界线模糊，经不起推敲，这就为海洋划界争端埋下了隐患。由于南海海域与地形的复杂，划界问题牵涉的焦点众多，在界定过程中，《公约》的不完善显露无疑。据此，各国都试图从本国利益出发，对于南海的主权提出要求。特别是近年来，周边国家加紧占领岛礁、瓜分海域的步伐，侵占南海资源。

第四，域外大国介入争夺战略利益。由于南海丰富的自然资源和特殊的战略价值，美、日、印等域外国家觊觎多时，不断引导南海争端走向国际化，企图混水摸鱼实现本国利益。随着南海资源的不断探索与挖掘，区域外大国开始通过与南海周边国家政治、经济、军事各方面的合作与联合，不断强化自身在南海的势力范围，南海划界争端逐渐演变成一个国际性问题。同时，大国插手南海问题，也是希望借此削弱中国力量，遏制中国发展。而东盟各国深知凭借自身力量和现有证据支持，难以与中国抗衡，所以联合起来一致对华的趋势越来越明显。东盟不断加强其内部的政治、经济、军事的沟通与合作，并借助这一平台形成一个整体，在与中国进行对话交流时“以一个声音说话”。其内部虽然也有矛盾与争端，但不影响成员国在对华问题上始终保持一致性。

（二）南中国海海洋划界争端的焦点

焦点一：岛礁及附近水域的争端。按照国际海洋法来划分，岛礁主权的归属应该遵循以陆定海的原则。然而由于南海海域的复杂结构，以及周边国家的特殊情况，致使岛礁主权的归属问题始终悬而未决。就中国而言，在南海划界问题上坚持传统的“九段线”边界，但并没有明确对外表明“九段线”所包含的具体权利及立场，没有进行强烈的主权宣示。各国在南海的临海本来就交叉重叠，随着南海争端不断激化，尽管中国一再强调对“九段线”内的岛礁滩洲及其附近海域拥有历史性权利，周边国家还是利用中国的模糊态度大做文章。在南海主权问题没有彻底解决之前，岛礁与附近水域的归属必然存在许多矛盾①巩建华.中国南海海洋政治战略研究：论南海争端中的“中国作为”［J］.太平洋学报，2012（3）.。

焦点二：专属经济区划界的争端。以大陆海岸线的海岸基线为基准，基线向外200海里为专属经济区，如果临近国家的专属经济区发生重叠，由有关国家协商解决，或者由国际法院裁决。由于涉及到直接的经济利益，各国均不可能置身事外，中国拥有专属经济区的合法性并没有让其他争端方望而却步，专属区内所蕴藏的巨大利益反而使得各方对此志在必得。根据《联合国海洋法公约》的界定而言，南海周边各国的专属经济区多处重叠，各国开始从自身利益出发来解释《公约》，均未得到统一认可。可以说，在南海海域没有正式划界之前，专属经济区的争夺将始终都不能得到妥善处理。

焦点三：围绕历史性权利产生的争端。丰富的文献资料和大量的历史事实表明，中国历朝历代政府对南海行使主权的行为环环相接、从无间断，构成了中国在南海享有历史性权利的事实证据，成为中国南海历史性权利的国际法依据②高志宏.历史性权利的当代张力与南海争端的化解路径［J］.苏州大学学：哲学社会科学版，2016（4）.。在明初，我国就开始对南海进行开发经营，并且开始巡辖西沙、中沙、南沙；到清代，已经将南沙绘制在地图之上，并对其进行行政管辖。这已经明确表明了我国对南海的主权。当前，某些国家为抢占岛礁，非法开采资源，臆造出一系列“历史依据”，并据此对南沙群岛提出主权要求，寻求国际法庭的支持。

焦点四：大陆架与海底资源开采的争端。在南海能源开发方面，南海周边国家已经牟取到了巨大的利益。南海区域内的国家如越南、马来西亚在南海获取的油气资源占其全年总产量的比重越来越大，已经成为各国能源战略的重要组成部分，而文莱更是通过开发南海油气走向了富裕国家的行列，这些直接利益更使各国难以放手③廖维晓，孙娜.南海资源开发的对策和建议［J］.理论与改革，2014（6）.。域外大国对于南海大陆架与海底资源的开采也并未作壁上观，不断通过多种手段直接或间接参与资源的开采，为自身谋取利益。各国都在争相进行开发竞赛，以期获得更多的筹码，这也是促使南海问题不断激化升级的重要原因。

三、解决北部湾争端的经验对南海划界的启示

（一）双边谈判与多边沟通相结合

中越两国就北部湾划界问题开始进行双边对话后，逐渐取得了实质性进展，并最终达成了双赢局面，为海洋划界争端的解决提供了可参考的范式。可以说，双边谈判在中越解决北部湾划界争端中扮演着不可缺少的角色④吴珈慧，刘昆，张烨.中越北部湾划界双赢结果对解决南海划界问题的启示［J］.热带地理，2009（6）.。在解决南海问题时，应充分借鉴此经验，呼吁南海各方构建双边谈判机制，直接开展争端方的双边对话，基于政治、经济、资源不同层次就所涉争端解决的具体实施进行谈判商讨，力图实现对现存争端的有效处理。同时也应该看到南海问题的特殊性，由于南海问题涉及的利益方极广，国际背景错综复杂，仅运用双边谈判的方法可能难以达到预期的效果。我国在不得已的情况下，可在一个合理的多边沟通框架内，与其他涉事方进行充分的磋商谈判，避免出现其他国家联合起来对抗中国的局面。根据矛盾的普遍性与特殊性以及具体问题具体分析原理，在解决南中国海海洋划界争端的过程中，坚持双边谈判与多边沟通的方式方法意义重大。

（二）原则性与灵活性相结合

“搁置争议，共同开发”的主张实际上就是原则性与灵活性相结合的具体运用，并且已经在北部湾问题上取得了可喜的结果。南海划界争端本质上是南海主权的归属和海域划定的问题，在解决这些问题时，我国应该在保证根本利益不被侵犯的基础上根据实际情况制定合理的外交政策，将原则性与灵活性相结合。在此过程中，中国作为一个负责任的大国，为了早日和平解决南海划界争端，可以在根本利益得到保证的基础上，对非根本利益作出适当让步。需要明确的是，这种让步要建立在和平谈判的基础上，争端方均作出一定的妥协才可以真正落实。同时，坚持原则性与灵活性，还要防止区域外大国的介入，第三方的介入往往会导致现有平衡的破坏，不利于矛盾的解决。

（三）合作开发南海，共同维护和平

中越在解决北部湾划界争端时通过共同管理与分别治理的方式为长达几十年的争端画上了圆满的句号，这为我们解决南海问题提供了重要启示。南海涉及多方利益，争端更加错综复杂，建立一个合理的南海争端管理机制的重要性不言而喻。我国与东盟各国签署的《南海各方行为宣言》，旨在本着和平的原则解决南海争端，在建立争端管理机制时以此宣言为基础，有利于合作开发南海，共同维护和平。这对当前环境下南海事务的解决与处理，南海海域内的和平与稳定，以及南海周边国家的合作与交流也提供了有效保障①范晓婷.对南海“共同开发”问题的现实思考［J］.海洋开发与管理，2008（4）.。我国应积极敦促南海诸国共同遵守《南海各方行为宣言》，并以此为基础，将争端方的权力与义务明确起来。同时进一步推动《南海各方行为准则》的制定与落实，使争端方在一个合理合法的谈判框架内协商。

结 语

南中国海海洋划界争端是全球热点问题之一，其解决也备受国际社会关注。由于南海海域辽阔，资源丰富，战略地位特殊，划界涉及到多方利益，具有明显的复杂性与特殊性，使用传统模式下解决海洋问题的途径往往不能取得显著成果。中越在解决北部湾问题时形成了一套独特的海洋问题解决模式，对南海问题的解决有重要的借鉴意义。中国在分析南海形势的基础上，对这一模式进行合理运用，对于早日实现南海问题的和平解决意义重大。