交易成本理论下中国智库的独立性

文/傅广宛 张凌

在当前关于智库独立性的讨论中尚未见到有文献涉及交易成本理论，使得许多存在歧见的问题一直得不到合理的解释和分析。本文引入交易成本理论，对中国智库独立性的价值、分布与强化等问题进行讨论，力图为关于智库独立性的研究开辟一个新的视角。

交易成本视角下智库独立性的价值

智库建设是建立现代决策咨询制度的重要内容，其根本目的是为了促进政府决策的科学化。独立性作为智库的基本特性之一，对智库的自身发展以及综合影响力会产生直接的影响，国内外学者虽然做出了不少界定，但迄今为止，缺乏一个公认的关于智库独立性的定义。本文认为，从理念层面来看，智库独立性是一种价值。离开了独立性，只会人云亦云的智库是没有存在价值的。交易成本是一个与公共政策相关的概念，交易成本理论可以用于公共政策分析过程。智库作为一个政策研究组织和政策方案的产出组织，与交易成本理论存在天然的联系。迈克尔·迪屈奇认为，“可以将交易成本定义为三个因素：调查和信息成本、谈判和决策成本以及制定和实施政策的成本”。交易成本理论的另一位创始人科斯认为，“交易成本是一项交易中进行谈判、讨价还价、拟订契约、实施监督以保证契约得以履行等所产生的成本，是获得准确的市场信息所需要付出的代价，是谈判和经常性契约的代价”。而威廉姆森则认为，交易成本“是获得市场信息所需要的费用、谈判和经常性契约的费用、发现交易对象和交易价格的费用、讨价还价的费用、订立交易合约的费用、执行交易的费用、维护交易秩序的费用等等”。在交易成本理论创始人的上述界定中，设计及执行公共政策的成本与智库的关联性不言而喻，进行谈判、讨价还价、拟定契约的本身更说明智库独立性存在的正当性，智库必须作为一个具有独立意志和独立架构的有机组织，才能够实现在上述诸过程中被赋予的使命和价值。智库是依赖于信息而存在的，智库的各种功能也是依赖于信息才能够得以发挥的，智库无时不刻都要付出高昂的信息成本，信息成本是其交易成本的主要组成部分。因此，交易成本理论可以用来解释智库独立性彰显过程中的各种现象，其运行过程表现出的各种价值特征更可以利用交易成本理论得到较好的分析。

智库独立性本身就是交易成本支配下的价值。按照交易成本理论，交易成本是衡量和明确交易单位特征和实施契约的成本，是一系列不直接发生在生产过程中的制度成本。首先，智库的独立性明确了交易单位的特征，即智库的研究成果必须是有价值的独立见解，而不是人云亦云的重复劳动。离开了智库的独立性，智库就无法作为契约的缔约方而存在于交易过程中，也就无法实施契约，即无法实现智库的各项功能和价值。这些符合“一系列不直接发生在生产过程中的制度成本”的特点。基于这些原因，智库独立性本身就是交易成本支配下的一种价值。交易成本是智库运行过程的“摩擦力”，交易成本不是智库运行的直接成本，而是不得不消耗的间接成本。在决策咨询领域，虽然存在着供求关系，但并不存在完全意义上的市场，因此存在不完全竞争条件。不完全竞争条件下必定存在交易成本，必然存在受交易成本影响的智库的独立性。关键是决策咨询领域的交易成本长期以来成为一个被人们所忽略的理念，影响了学界在该领域运用交易成本理论分析问题。其次，交易成本可控，意味着智库的独立性程度也可控。智库独立性是存在的，但独立性程度却是可调的，智库独立性只能是相对的概念和价值追求。无论是东方还是西方，任何智库在一个对全社会的资源进行分配的复杂的政治场域里都不可能践行思想上和行为上的完全独立性。中国的体制内智库“经费主要是靠财政拨款，内部主要实行相对比较行政化的管理。它们在进行公共事务相关问题研究时，有时会‘授意研究和论证’，专家可能会去揣摩决策者的心理”。西方国家的智库“往往秉持多元化的党派倾向和多元化的意识形态。许多研究机构在强调思想自由和价值中立的同时，却打上了强烈的意识形态和党派倾向的烙印”。之所以不存在绝对的智库独立性，只存在相对的智库独立性，正是智库的独立性程度不同的一种表现而已。关于智库绝对独立性的存在与否的争议是没有意义的。

交易成本视角下智库独立性的分布

20世纪80年代以来，交易成本理论逐渐被运用于政治学、公共管理和政策分析等领域。交易成本理论由经济学领域走向了更为广阔的政治场域，由仅仅用于解释私营部门组织的运行模式，发展到了解释政治部门的运行模式。将交易成本理论应用于分析智库的独立性，首先需要回答的问题是，交易成本理论是否适合于研究政治场域的智库独立性问题，奥利弗·威廉姆森指出，“任何一种关系，不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为，或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易成本经济学的概念做出评价”。任何一个智库，当在让渡附带有知识产权的决策咨询成果时，必然可以表述为签约问题，而不管其是否履行了签约程序。这就意味着，奥利弗·威廉姆森对交易成本理论在智库独立性研究中的适用性问题做出了明确回答，交易成本理论可以用来研究智库的独立性。其次是需要回答如何利用交易成本理论来研究政治场域中的智库独立性的问题。1981年，诺斯将交易费用当作一个理解国家行为的变量，并用其来解释制度的低效率及其原因，开启了交易成本理论作为一种分析工具在政策分析中成功运用的新天地。1988年，Weingast和Marshall运用交易成本理论，成功分析了美国国会内部的组织结构，从公共政策的角度阐述了国会内部设立委员会制的原因。这些学者的努力，不仅仅是把交易成本理论引入到了政治场域的研究，更重要的是开辟了一条新的政治现象的研究路径，即循着“交易成本变量—政治组织架构—政策调整与绩效”的路径来研究政治现象与政策。既然这个路径是行之有效的，那么运用交易成本理论研究智库的独立性问题，也可以参照这个路径展开。这就回答了如何利用交易成本理论来研究政治场域中的智库独立性问题。

承认政治市场和政治交易成本的存在是探讨智库独立性的前提。在决策咨询领域，虽然各种合同没有像经济领域出现得那么频密，但毕竟存在各种政治合同和政治交易，表现形式各有千秋，甚至或有形或无形。政治场域的交换关系是一种发生在对全社会的资源分配和收益之间的交换关系，因此政治领域也存在“政治市场”和交易成本。市场在经济资源的配置中起到基础性作用。同样，政治市场在公共资源的配置中也起到基础性作用。决策咨询制度是为了降低政治承诺的不确定性所设计出的制度之一。信息不对称、机会主义和资产专用性三大因素被普遍认为是导致政治交易成本产生的原因。在智库独立性展现的过程中，同样存在一些能够导致政治交易成本从无到有或由小到大的因素，如信息交换等。从信息不对称的角度来看，智库可以视为一个政治代理人，政府可以视为一个政治委托人，智库拥有政府有所不知的信息，如政策专业知识、政策制定技术、搜寻信息的渠道等。为了自身生存和发展，智库必然具有自利性，其信息优势往往就成为智库实现自利性的条件，从而为政治交易成本的产生奠定了基础。从机会主义的角度看，“机会主义是指信息的不完全或受到歪曲的透露，尤其是指意图的误导、歪曲、掩饰、混淆或制造其他混乱等精心算计的蓄意行为”。在智库实践中，这种现象屡见不鲜。机会主义加剧了政治组织问题的复杂性，政治组织问题的复杂性与政治交易成本正相关，从而又增大了政治交易成本。从资产专用性的角度看，资产专用性可以理解为某项资产在不牺牲其生产价值的前提下能够被用于其他替代用途的程度。这个能力显然是一种组织能力并掌握在智库手中，如果由于各种原因，在资产能够重新配置而不被重新配置的条件下，政治交易成本无疑将增大。

由于“政治市场更倾向于无效率”，所以政治市场的交易成本高于经济领域的交易成本，除了增大交易成本之外，还将直接影响到对于智库的独立性分布的判断。智库的独立性分布存在于在理念层面和实体层面两个大的层面。其中，实体层面包括组织层面和运作层面。理念层面的智库独立性主要是指相对的存在价值。价值世界是与智库独立性最密切的世界，存在价值是智库最重要的价值，也是古今中外智库能够长盛不衰的重要原因，虽然形式多有变化，重要程度几经起伏，但是，只要有智库独立性存在，就必然有智库的价值存在，且智库功能是无可代替的。“不同的功能定位，彰显着不同组织存在的价值基础和发展路径”。尽管政治市场的无效率倾向增大了智库独立性的交易成本，但智库的存在价值迄今未能改变。组织层面的智库独立性是指，无论虚拟组织还是实体组织，智库总有自己的形态和功能，在组织形态上智库与政府始终并行不悖。无论是组织设立或是组织变迁，无论是组织层面的复杂性还是组织架构的设计与变更，都需要增加智库的交易成本，但这恰恰能够凸显智库的独立性。运作层面的智库独立性分布在三个子层面：首先，为实现智库使命，智库需要以独立主体的身份去讨价还价和制定政策方案，交易各方的权利谈判和达成一致的过程均需要由智库来独立支付交易成本；其次，搜寻交易对象的独立性，既然智库的运作过程是一种政治交易，就必须首先搜寻交易对象，搜寻过程需要的交易成本也必须由智库本身来独立主导和独立支付；最后，存在执行和监督的独立性。无论如何强调智库的独立性，在大多数情况下，智库在制定政策过程中必须排除机会主义的干扰来执行政府的元政策，在此过程中，智库又不得不支付监督成本。

交易成本视角下智库独立性的强化

智库独立性的大小是一个具有强度性质的概念。独立性的大小取决于智库独立性的分布范围及政府干预的程度。因为在交易成本理论框架下，智库独立性分布在理念层面、组织层面和运作层面。那么分析智库独立性的强化问题，也只能够从这三个方面来进行。能够影响智库独立性的因素很多，两大因素特别突出，即行政权力的干预和资本的干预。智库的独立性表现在参与政策制定的过程中相对于直接的政治干预或者资本干预的自主权。智库对政府应该保持多大的独立性，对于资本应该保持多大的独立性，并不仅仅取决于智库自身，还取决于行政权力和资本所带来的交易成本。交易成本是获得准确的市场信息所需要付出的费用以及谈判和经常性契约的费用。行政权力干预是指行政权力对于智库运作过程的过度干预。行政权力干预和权力资本化导致的寻租行为将产生可观的交易成本，必然对智库独立性产生重要的负面影响。同时，行政权力干预在某种程度上又加剧了政治寻租，容易形成恶性循环状态。所以交易成本在一般意义上可以理解成智库运作过程中一种“扯皮成本”。智库为获取政治市场的收益而与其他主体打交道时发生的一切时间、精力和物质的支出就属于交易成本。无疑，行政权力的过度干预越多，智库需要付出的交易成本就越多，智库的独立性就越不能得到保证。当智库无力支付交易成本时，智库的独立性也就不复存在，智库赖以生存的价值基础也无以寻觅。此种状态下的智库将会极易受其他主体的影响，偏离政策研究的客观性和科学性，甚至有可能进行有损公共利益的政策规划的行动。

资本配置的渠道、方式和目标等都是影响智库独立性的主要因素。资本配置的渠道和方式影响甚至决定交易成本的大小，当配置渠道和方式对于智库而言成为一种稀缺资源时，智库就不得不牺牲一定的独立性而获得资本的支持。所以资本配置的目标是起决定性作用的交易成本之一。资本是人类创造物质和精神财富的各种社会经济资源的总称。资本能够显著地促进智库绩效的增长，但如果出现资本对于智库运作流程的过度干预，智库的运作过程就会出现资本抑制现象。所谓资本抑制现象，是指由于资本的过度干预而产生的交易成本对智库的发展活力所起到的束缚作用。资本的力量无处不在，只要有资本投入，就会有资本干预的现象存在，资本干预所增加的交易成本不容忽视。资本是要增值的，这是资本的天性。在决策咨询领域，资本增值的表现之一就是能够增加决策咨询过程的交易成本从而产生资本抑制。由资本增值所增加的交易成本必然要产生控制智库研究成果走向的冲动，并试图获得一种支配智库运作过程的社会权力。资本流向政治市场不是资本增值的目的，获得某一个具体的政策方案也不是资本增值的目的，试图获取支配政策方案生产过程的政治权力才是资本的目的。获得的方式则是通过交易成本的增加来实现。在某种意义上，一些特殊场域所谓的按资分配实际就是按交易成本的大小来进行社会权力的分配。在智库运作过程中创造交易成本最有效率者，往往是资本增值最多者；在智库运作过程中积累交易成本越多者，越能够获得智库运作过程的控制权，甚至成为首席决策者。

强化智库的独立性，其实是提高智库的相对独立性。尽管影响智库独立性的因素很多，但需要解决的关键问题是行政权力和资本的干预问题。首先，要减少行政权力的干预以减少交易成本，其路径是使智库在组织上尽可能地保持独立，尤其是保持在治理结构上的独立。因此，对于体制内的智库，应该尽可能地与体制在实体上进行分离。否则难以支付体制制衡与智库独立性之间存在各种交易成本。此时，智库就会由于独立性的磨损而导致公共性的丧失。在运作过程上，需要确立智库独立运作机制的清晰框架和法人地位，使得智库作为独立的法人实体，在人事安排、财务核算和政策方案制定上保持独立，防止行政权力对智库的直接或间接的干预和控制，以独立的法人实体的运行形式来减少交易成本的产生和支付。其次，保持智库在关联关系上的独立，尤其是要保持对于资本抑制的高度免疫力。资本增值转化为交易成本的过程极易受社会意识的影响和左右。因此，一方面要考虑从行政文化的角度来重构社会意识；另一方面，要通过多元化的资金筹措渠道来最大限度保持智库的财务主导能力，并通过非合约条件下的资金资助机制，来规避合约条件下资本增值所产生的交易成本，这些措施是强化智库独立性的明智之举。当一个有机系统不能够通过产出来维持自己的存在和延续时，必然会逐渐失去生命活力。智库的产品是政策思想和政策方案，因此，建立和规范智库的“产品市场”很有必要，该市场属于政治市场的一个重要组成部分，既能够在市场的竞争中强化智库的生存能力，又能够在不同观点的争鸣中实现政策方案的优胜劣汰。虽然建立和规范智库的“产品市场”也增大了某些交易成本，但这是必要的且无法回避的交易成本，属于次要意义，而其主要意义则是能够通过优化政策方案和政策思想来达到强化智库独立性的目的。