树立合作式国际贸易摩擦解决机制的中国理念

文/武雅斌 王勇

现行国际贸易争端解决方式的主要缺陷

世贸现行机制为通过国际通行的规则来调整国际贸易争端打下了良好的基础，但随着全球化的深入发展，全球经贸治理体制和规则也需不断升级和完善。总体来看，现行机制在规则和实践中过于注重保护进口成员同类产业的利益，使其在运行过程中逐渐暴露出两大矛盾：一是出口成员与进口成员权利义务上的不平衡，过度保护进口成员的利益，出口成员的利益往往得不到公平的保障，导致贸易救济调查频发；二是上下游产业之间权利义务上的不平衡，过度保护提起贸易救济调查的产业，而其下游产业或用户的利益得不到充分的尊重，导致社会总福利受到损害。中美等贸易大国由于贸易体量巨大，也相应成为上述缺陷的主要受害国。

（一）解决方式上的不平衡导致贸易救济调查频发

世贸倡导贸易自由化，对于贸易摩擦，除世贸允许的反倾销、反补贴等贸易救济措施以外，禁止成员随意提高关税水平。这一制度是为了更好地实现贸易自由化而设计的“安全阀”，目的在于避免过度的自由贸易导致国际贸易领域的恶性竞争，进而影响贸易自由化的整体进程。然而，由于现行体制赋予进口成员发起调查和采取措施的权力，使其掌握了使用贸易救济措施的主导权，容易导致进口成员政府为了国内短期或局部政治经济利益，借贸易救济之名随意提高进口关税，限制有关产品的进口，出口成员利益很难得到有效保护。现行机制下，出口成员虽然名义上可以在世界贸易组织或进口成员国内挑战进口成员的限制措施，但由于相关程序动辄数年、进口成员恶意执行等问题的存在，出口成员的利益难以得到及时、有效的保护。制度设计上的不平衡容易诱使进口成员国内产业通过提起贸易救济调查，缓解来自国外的竞争压力，也导致了世贸成员间贸易救济调查常年居高不下，国际经贸形势恶化时更是容易诱发以邻为壑式的贸易保护举措，不利于国际社会共同应对危机。从世贸1994年成立至2015年底的20余年间，世贸成员间共发起反倾销反补贴调查5397起，年均高达257起，其中3456起采取限制措施，比例高达64%。

（二）保护措施上的不平衡损害社会经济总福利

现行机制并不强制要求进口国调查机关考虑下游产业或用户的利益，实践中也只有欧盟等个别成员在立法和实践中做到了适度保护下游利益。然而，从实际情况来看，申请政府予以保护的国内产业大多存在技术装备落后、成本高企、经营不善等竞争力不足的问题，以加征进口关税等限制进口的方式保护这类产业，不仅保护了落后，还对进口成员下游产业或用户以及出口成员同类产业等利益相关方造成不利影响，减损了进出口双方的社会经济总福利。在一些案例中，对本国某一产业的保护甚至造成了下游产业的萎缩甚至消亡。

（三）贸易大国成为制度缺陷的主要受害国

贸易大国由于总体贸易量巨大，也相应成为上述制度缺陷的主要受害国。从出口国来看，中国是最大的出口国，且在贸易救济领域遭受“替代国”等歧视性待遇，制度缺陷造成的出口成员和进口成员权利义务间的不平衡在中国身上表现得愈加明显，从反倾销和反补贴案件数来看，中国已连续10余年居第一大被调查国，1994—2015年期间中国共遭受反倾销反补贴调查1222起，占世界贸易组织总案件数的22.6%，而中国外贸占世界的比例在最高的2015年也仅达到13.8%，这说明了制度缺陷是贸易救济调查频发的重要原因。从进口国来看，美国是第一大进口国，也是使用反倾销、反补贴调查最多的国家之一，1994—2015年期间共立案747起（仅次于印度的772起），且在贸易救济领域采取“归零”等明显违反世贸规则的保护主义做法，被认为对国内钢铁等产业进行了过度的保护。美国国家经济研究局、卡特研究所、美国国际经济学会、美国企业家协会等知名机构都曾对美国反倾销制度进行批判，以对半导体、钢铁等受保护行业的实证分析，证明反倾销不但没有促进上述产业的发展，反而让美消费者和整体经济付出了高昂的代价。可见，由于现行制度设计上的缺陷，这一贸易自由化的保障机制已经逐渐走向了自由贸易的对立面，妨碍了世贸所倡导的贸易自由化，也不利于实现贸易摩擦双方利益的最大化。尽管世贸现行制度存在上述问题，但美欧作为世界贸易组织主要成员，受到内部政治和经济因素的影响，在推动改革现行贸易摩擦解决机制方面却缺乏意愿和动力，世贸相关规则谈判难以继续推动。

树立和应用合作式国际贸易摩擦解决机制的中国理念

世贸现行贸易摩擦解决机制是在西方主导下制定的，其理念和实践源自西方的对抗式法庭诉讼。近年来，中国作为世贸主要成员和贸易摩擦的首要受害国，在贸易摩擦的处理上积极运用或应对反倾销、反补贴调查等现行方式的同时，不墨守成规，在现行方式的法律框架中甚至框架外，树立合作式国际贸易摩擦解决机制的新理念，积极探索平等协商、互利共赢的中国合作式争端解决方式，创造性的寻求更加高效、公平和可持续的解决方案，从其理念和实践效果来看有一定的进步意义。

（一）合作式争端解决机制中国理念的主要原则

中国合作式争端解决理念主要源自中国文化以和为贵、互利共赢的思想，其主要原则可以概括为“自我调整”“积极对话”“主动作为”。“自我调整”是指出口国政府和业界积极主动的调整产业结构，提高和加严在安全、质量和环保等方面的标准和执法，规范行业秩序，减少出口环节的低价竞争和对国外市场的无序冲击，形成健康和可持续的对外贸易发展势头和竞争秩序。“积极对话”的目的在于通过对话增信释疑，努力寻找利益共同点，争取争端双方甚至多方利益的最大化，争取上下游产业间利益的平衡，避免出现双输的局面，尤其是避免双方形成情绪化对抗。“主动作为”是要利用中国内市场的牵制作用，抑制国外的一些不公平做法，尤其要避免出现个别世界贸易组织成员将贸易救济调查作为遏制中国经济发展的工具，个别跨国企业一方面在中国市场赚取高额利润，另一方面利用贸易救济措施阻止中国企业开拓国际市场。

（二）以合作式理念推进国际争端解决机制调整

前已述及，现行世贸贸易摩擦解决方式根源于西方的对抗式法庭诉讼，这一方式存在成本高、耗时长、方式简单，难以解决矛盾根源等固有劣势，即使在西方社会也已受到诟病。近年来西方兴起强调和解的“替代争端解决方式”，探索采用法庭诉讼以外的争端解决机制，这一方式契合了中国社会以和为贵、重视调解的理念。近年来随着中国国际地位的上升，中国也在处理各种国际问题时更加自信地应用这一传统理念，取得了较好的国际反响。从全球化角度来看，近年来，西方民粹主义、孤立主义、保护主义的抬头有较强的经济根源，是西方社会在全球化过程中利益分配不均、两极分化加剧的必然结果，继续推动全球化也要求在理念和规则上有所调整，考虑和照顾更多的利益主体。可以说，在贸易摩擦领域引入平等协商、互利共赢的“中国理念”顺应了国际发展大势，完全可以以“中国合作式”理念推进国际争端解决机制调整。

（三）以合作式理念助力构建全球利益共同体

中国合作式争端解决机制理念的核心在于争取进出口双方以合作的方式解决争端。从出口国来看，在争端解决过程中引导出口成员政府和业界组织发挥积极作用，可平衡现行体制下进出口双方地位上的失衡，也有利于探寻引发争端的深层次原因，有针对性地采取包括产业政策、贸易政策、行业自律在内的综合措施予以解决，促进行业调结构、促转型、增效益，扭转以价格竞争、同质化竞争为主的传统竞争方式，从根本上化解和预防贸易摩擦。从进口国来看，可以在适度缓解进口国同类产业竞争压力的同时，兼顾下游产业或用户的利益，也可促使进口国重新审视相关产业和贸易政策，采取有效措施提高本国产业的国际竞争力。这一过程有利于更好地维护进出口双方的社会经济总福利，是进出口双方积极寻求共赢、努力避免双输的过程，有利于世贸成员间经贸利益的深度融合，也有利于构建人类命运共同体和利益共同体。

树立合作式争端解决机制新理念的重要意义

世贸作为多边谈判平台，制度上为有关成员通过谈判推动现行体制的变革提供了可能。但美欧等传统主要成员面对来自中国等新兴贸易大国越来越大的竞争压力，其贸易政策内顾倾向愈加明显，不愿放弃目前“行之有效”的保护国内产业的措施，缺乏推动变革的政治动力。而中国作为新兴贸易大国，从国内和国际两个方面来看，都应当承担起推动变革的责任。在世界贸易组织现行国际贸易摩擦解决机制框架下，树立合作式新理念，积极探索和倡导合作式争端解决机制的中国方案，推动这一方式与现行机制的有机融合，既有利于短期内更好地维护我国经贸利益，也有利于将中国在经贸领域的硬实力尽快转化为相应的软实力，更好地维护和体现中国的经济利益。

（一）有利于更好地维护中国的出口利益

由于历史原因，现行贸易摩擦规则体系尤其不利于中国，进口成员可利用“非市场经济”等歧视性条款随意限制中国产品，是导致中国连续多年成为贸易摩擦首要对象国的主要制度原因，也成为美欧等成员遏制我行业发展的有效手段。近年来，每年对中国的新增反倾销、反补贴等贸易救济调查大致维持在80起左右，新增涉案金额在100亿美元左右。由于贸易救济措施大多会持续5年甚至10年以上，考虑到历年来案件的累积效应，保守估计贸易救济调查对我出口的影响在年均500亿～1000亿美元之间。虽然与中国2015年2.27万亿美元的总出口额相比，该数字仍不足我出口总额的5%，但考虑到当前贸易摩擦主要集中在光伏、钢铁、化工、轻工等少数几个行业或产品，贸易救济调查对中国相关行业或企业的影响还是相当巨大的，甚至可能对特定行业或局部地区造成重大损害。

（二）有利于中国国内供给侧改革

引发国际贸易摩擦的国内行业大多发展观念滞后，发展环境不佳，存在一定的产业结构、产能、环保、安全或质量等问题，贸易摩擦高发的行业往往也是问题和矛盾比较突出的行业，根据问题导向、有的放矢的原则，加强国内对贸易摩擦高发行业的规范和监管，既能得到国内产业的广泛认可，有利于我产业转型升级，也往往是国外产业可以接受的解决方案。贸易摩擦双方通过协商就解决方案达成一致，可避免进口成员单方面采取限制措施，改由双方合作解决。从出口方来看，可主动加强行业规范和引导，这既有助于解决贸易摩擦高发，也与国内经济转型升级的方向一致，并可为国内转型升级争取更好的内外部环境。例如，在涉及某化工产品的贸易摩擦案件中，国内生产企业由于在环保和质量等方面存在不规范，导致生产成本低于合理水平，加之出口环节的低价无序竞争，对国外产业造成较大冲击，频繁引发国外对该产品的贸易救济调查。经多方协调，最终通过进一步规范环保规则和执法、加大行业在出口和环保等方面的自律、国外企业向国内生产企业介绍环保经验、国外撤销对我贸易救济调查等方案妥善化解，不仅维护了出口利益，还借助国外的力量和资源，推动了相关行业在环保和出口等领域和环节的积极进展，为行业发展营造了良好的规则和市场环境。

（三）有利于中国预防产业空心化

当前，中国国内产业面临越来越大的产业转移压力。从短期来看，贸易摩擦频发导致的出口环境恶化是促成这一趋势的重要原因之一，这一趋势在轮胎、光伏等贸易摩擦高发行业表现的尤为突出。互利共赢的贸易摩擦解决理念有助于改善中国的出口环境，避免相关国内企业仅仅为了规避贸易摩擦而被迫出走；从长期来看，随着国内环境容量、生产成本等方面的制约愈加明显，我国内产业尤其是中低端产业将面临更大的进口威胁，通过提高安全、质量、环保等方面的标准也有助于中国国内产业抵御来自国外的竞争，防止国内产业在低价进口产品的冲击下萎缩甚至消亡，出现较为严重的“产业空心化”问题。

（四）有利于中国与有关国家经贸利益的深度融合

基于国际贸易的全球化虽然促进了国际分工，但由于各国在相关国内配套政策上的不足，未能很好地解决产业升级或转移造成的失业、地区经济下行、环境污染、两极分化等问题，全球化红利未能公平地分配，在世界范围内引发了一系列的社会和政治问题，成为阻碍全球化的主要原因。2017年以来，英国脱欧、美国孤立主义抬头等都是全球化进程未能平衡好各方利益而出现的暂时性倒退，中国作为全球第二大经济体、新兴经济体的代表、制造业第一大国和货物贸易第一大国，将较以往承担更多推动下一轮全球化的责任，理应就贸易摩擦高发行业提出包括财政政策、产业政策、贸易政策、竞争政策等在内的中国方案，推动各国完善和加强国内政策配套，使全球化红利能够在国家间和国家内部更加公平地分配和使用，惠及更多的国家和人民，推动全球化向着进一步开放、交流、融合和均衡的方向发展。

有关建议

（一）在宣传上强调全球利益共同体

中国经济要深入融入世界经济，也需要其他国家和地区提高开放水平，可积极倡导全球利益共同体的理念，平衡在美欧等地日益抬头的保护主义和孤立主义等倾向，同时指出现行贸易摩擦机制过度保护进口方、忽视下游产业或用户、容易被滥用的制度性缺陷，倡导互利共赢的贸易摩擦解决理念，探索合作式国际贸易摩擦解决方式的中国方案，强调进出口成员双方或多方的积极介入、平等协商，从更广阔的经济维度找出有利于双方产业发展的解决方案，实现各方利益的最大化和均衡化。在方式上可考虑综合利用官方、民间和学术等多种渠道。

（二）在实践中丰富和完善相关做法

从在化工、机电等个别行业案件的初步应用来看，这种方式对摩擦双方均有一定的可行性，但主动应用这一理念的意识仍需加强，应用领域仍然有限，处理方式仍不成熟，也未上升到规则层面，难以广泛推广。中国是贸易摩擦大国，可加强相关理论研究，在实践中加强探索和尝试，认真总结经验教训，归纳出一套切实可行的方法和步骤，为“中国方案”提供更扎实的理论、实务支撑和规则草案，使之能够有机融入和改革现行机制，赢得更多国际共识。

（三）需构建国内政策协调和利益平衡机制

要推行新的解决方式，中国要先从自身着手，建立相关工作机制，提高政府或行业协会的政策水平和国内外利益认知、平衡和救济能力，从而在对外磋商中更高效、灵活地提出和推动解决方案，维护中国的经济利益，实现贸易摩擦各方利益最大化。因此，应加快构建能有机协调国内不同政府部门、国内产业不同企业、上下游产业等各方利益的工作机制，如：建立跨部门、跨地区、跨行业的议事机构，充分培育国内中介组织，完善对因维护贸易自由化而受影响行业或企业的补偿或援助制度，完善特定情况下对出口秩序进行管理的制度等。