新万福河复航工程PPP合作模式的观察与思考

周昕

摘 要：本文从新万福河复航工程PPP项目入手，重点分析了当前PPP项目实践过程中存在的问题，并就如何解决这些问题提出了具体建议，对其他PPP项目的实施具有一定借鉴意义。

关键词：新万福河复航工程 PPP 问题 建议

2014年11月，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），明确提出鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施。2016年8月，菏泽市政府出台《菏泽市“政府和社会资本合作”模式操作细则（试行）》，引导和规范社会资本参与菏泽市基础设施的建设、管理和运营。新万福河复航工程PPP项目即是在此形势下菏泽市在内河水运建设领域开展PPP合作的一次重要探索和实践。

1 新万福河复航工程PPP项目的实施情况

1.1新万福河复航工程概况

（1）项目建设背景。2012年颁布的《山东省内河航道与港口布局规划》提出了“建成以京杭运河主通道及其主要支线航道为基础的‘一干多支的高等级航道网”的总体发展目标。新万福河航道东西横贯鲁西南地区，是“多支”的重要组成部分，建成后可作为该地区煤炭及其制品、矿建材料、农副产品等社会生产物资的主要运输通道，其复航对区域经济社会发展具有重大推动作用。

（2）项目建设的内容与规模。新万福河复航工程起点为新万福河巨野关桥闸下400米，终点为新万福河河口，全长61.3公里，途经菏泽、济宁两市的五个县区，按Ⅲ级航道标准建设，需拆除冯集船闸、冯集节制闸，改建湘子庙节制闸为通航专用闸，改建跨河桥梁15座、排水涵闸37座、提水泵站8座，新建支流节制闸3座，配布航道维护基地及公共锚地1处。

1.2 PPP合作情况

（1）PPP合作的必要性。第一，新万福河复航工程投资额较大，收益期较长，当地财政难以解决配套资金问题。采用PPP合作模式，吸收有实力的社会资本加入，可以弥补资金不足，保障项目建设顺利进行。第二，采用PPP合作模式，吸收更专业的社会力量，投入到新万福河航道、港口的设计、建造、运营管理中去，可以弥补政府在项目管理理念和经验上的不足，提高工作效率。

（2）PPP合作的推进过程。2015年11月，菏泽市政府和社会资本合作（PPP）办公室正式开始新万福河复航工程PPP项目推介，委托咨询公司编制了项目可行性研究报告；12月，菏泽市财政局招标中心发布新万福河复航工程PPP合作资格预审公告；2016年1月，召开资格预审会议，经专家评定，两家公司通过了资格审查；3月，菏泽市交通运输局与山东水发天源水务集团有限公司签订了合作框架协议；4月，双方正式签订了PPP合作协议，共同组建山东水发天源港务有限责任公司，负责新万福河复航工程的开发建设。

（3）合作模式和内容。第一，航道建设采用TOT模式（移交-经营-移交）。甲乙双方共同建设新万福河航道，航道建设完成后，甲方根据乙方实际投入金额，申请批准收取航道通行费，作为投资回报转让给乙方，乙方负责运营和用户服务， 期限30年（不含建设期）。第二，港口建设采用BOO模式（建设-拥有-经营）。由乙方按照规划要求负责港口项目的设计、建设、运营和用户服务，港口经营收入归乙方所有。

（4）PPP合作的实施效果。新万福河复航工程已进入建设阶段，从目前的实践来看，PPP合作并未达到预期的实施效果，主要表现在两个方面：一是没有解决配套资金问题。项目公司成立后只提供了菏泽段桥梁工程的占迁补偿资金，由于后续资金不足，剩余的配套资金只能使用山东省京杭运河航道及船闸专项债券来筹集，对缓解政府财政压力未起到明显作用。二是工程进展缓慢。项目公司的专业力量不足，对项目的管理力度不够，缺乏与沿线地方政府的沟通经验，受到环保政策趋紧和原材料价格迅速上涨等因素的影响，施工单位建设成本大幅增加，施工积极性显著降低，延缓了施工进度。

2存在的主要问题及原因

2.1对PPP合作的认识需要进一步深化

（1）政府不同部门基于自身职能，对PPP合作模式的界定不同。发改委认为PPP合作是政府授权企业法人或其他组织在一定期限和范围内建设、经营特定基础设施和公共项目，提供公共产品或服务的活动，强调其特许经营的属性。财政部门认为PPP合作是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护等工作，获得合理投资回报，政府部门负责监管，保证公共利益最大化。这些界定都难以涵盖各地在实践中形成的PPP模式，造成部分地方政府对PPP的认识比较模糊，存在“PPP是个筐，什么项目都能往里装”的现象。

（2）部分地方政府更倾向于把PPP作为一种解决当地财政问题的方式。诚然实施PPP合作的一个重要目的是缓解地方政府财政压力，但更为重要的是以此为契机，探索公共产品新的提供方式，创新公共管理制度，提高公共管理效率，完善公共管理职能，实现产权制度改革，加快政府职能转变。

2.2政府的合作意识不足

（1）不同地方政府间合作程度需进一步提升。新万福河复航工程属于跨行政区的PPP项目，涉及两个地级市的五个县区，各地根据自身利益对项目的要求不尽相同，缺乏一个政府间统一协调的有效机制，这类PPP项目极易因为行政体制原因而陷入困境。

（2）政府各部门之间的合作需进一步加强。新万福河复航工程PPP项目涉及交通、水利、财政、发改等多个部门，各部门对项目的理解存在差异，在推进PPP实践过程中缺乏沟通，难以形成合力，甚至相互掣肘，设置障碍。

2.3相关专业化管理能力不足

（1）專业技术能力欠缺。PPP项目涉及工程技术、金融财务、合约管理、法律法规等众多领域，对项目管理者的知识和能力要求较高，在新万福河复航工程PPP项目的实施过程中非常缺乏这类既懂政策又会实务的管理人才。

（2）运作不规范。运作程序不够透明，运作人员专业程度不高，选择咨询机构时对相关经验重视不够，项目进度安排过紧，导致新万福河复航工程PPP项目的实施效果不佳。

2.4相关法律法规与机制不健全、不协调

（1）缺乏专门的PPP法律。目前我国涉及规范PPP的上位法有《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》，但这两部法律对PPP的针对性不强，具体规定少，很难指导PPP项目实践。PPP项目涉及主体多、完成时间长，迫切需要专门立法来规范、引导和保障。

（2）机制建设不完善。PPP项目的审批机制、责任分担机制和监管评估机制也需要完善。PPP项目的审批机制是按企业的投资来操作，还是按政府的投资来进行，目前还存在很大争议。《基础设施和公用事业特许经营法》规定特许经营的项目是按照政府投资项目程序来进行审批的，而《政府投资条例》规定社会资本投资的项目不能按照政府投资项目程序来进行审批。依据《公司法》的规定，项目公司应对所实施项目承担有限责任，但在新万福河复航工程PPP项目的实践中要求项目业主对项目承担完全责任，存在政府风险责任负担重的问题。地方性法规对PPP项目的监管规定过于笼统，没有明确该由哪个部门主体来落实监管责任，造成在PPP实践中监管评估环节相对滞后，甚至流于形式。

2.5其它方面的问题

（1）经济发展水平影响PPP项目成败。据统计，对PPP项目成功率影响最重要的变量是地区经济发展水平和政府是否进行担保。菏泽是山东的经济欠发达地区，财政收入有限，政府很难对PPP项目进行实际担保，这对新万福河复航工程PPP项目的实施也有一定影响。

（2）PPP市场缺乏充分竞争。由于体制机制等各方面原因，國有企业在市场进入、资本融通等很多方面都优于民营企业，地方政府更倾向与国有企业开展PPP项目合作，与民营企业的合作动力不足。

（3）PPP相关服务市场发展滞后。国内的PPP专业服务机构较少，专业咨询与服务人才相对缺乏，尤其缺乏既有一定理论基础，又懂市场、政策、法律等方面知识的复合型人才，难以

3相关建议

3.1加快提升对PPP合作的认识

（1）全面认识PPP合作模式对提升政府治理能力的作用。推进PPP合作对提升政府治理能力主要有三个作用：一是有利于缓解地方政府财政压力和债务风险；二是有利于提高公共产品和服务的供给效率与质量；三是有利于加快政府职能转变。

（2）系统认识如何推进PPP项目。推进PPP项目，不能只专注于项目本身，建议从完善法律法规、优化融资环境、加快相关市场发育、提升专业技术能力等多方面系统推进。

3.2加快提升政府的相关专业能力

（1）提升对PPP项目的管理能力。根据自身实际和PPP项目的需要，可以聘请有经验的PPP咨询机构对相关政府部门的工作人员进行系统培训，也可以运用PPP模式将PPP 项目的管理委托给第三方机构。

（2）提升相关专业技术能力。组织PPP项目涉及的工程技术、金融服务、合约管理、法律法规等方面的学习培训，培养既懂政策又会技术的专业人才。

3.3加快完善推进PPP项目的机制

（1）建立有效的协调机制。建议地方政府成立专门的PPP项目统筹管理机构，明确各相关职能部门在推进PPP项目中的职责，加强部门间的协调机制，形成工作合力。

（2）完善PPP项目的运作机制。规范PPP项目的运作程序，增加透明度，从法律层面明确PPP项目的审批机制是按企业投资还是按政府投资来操作，完善PPP项目招投标和政府采购制度，明确政府主管部门的监管责任，可以委托第三方评估机构对PPP项目的绩效进行评估。

3.4加快相关法律研究与立法工作

（1）研究清理相关法律法规。系统梳理《政府采购法》、《招标投标法》、《公司法》、《合同法》、《仲裁法》等法律中与PPP相关的内容，总结各地PPP项目实践，根据实际需要进行清理和修改，避免依据这些法律制定的相关政策法规出现冲突或争议。

（2）加快PPP立法工作。目前，PPP相关法律法规和部门规章制度比较杂乱，这种“九龙治水”的状况不利于PPP模式发展，建议制定统一的法律制度来规范PPP运行，如需专门的PPP立法，应明确PPP立法的定位。PPP立法不仅需要规范相关利益主体的行为，明确权责利及风险分配，还需要规范PPP 项目的运作过程，保障社会资本权益，解决社会资本进入公共服务领域的担忧和进入不足的问题。

4结语

PPP模式对于缓解财政压力、提高资金使用效率、转变政府职能具有重要意义，是国家目前大力提倡的一种提供公共产品和服务的合作模式。新万福河复航工程PPP项目是菏泽市在内河港航建设发展中的首次尝试，为今后PPP模式的推广提供了可借鉴的实践经验。2017年7月，国务院法制办发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，标志着PPP立法取得实质性进展，相信随着相关法治化建设的加快推进，PPP发展将更加规范、更可持续。

参考文献：

[1]山东省交通运输厅.山东省内河航道与港口布局布局规划[Z].2012-03.

[2]菏泽市交通运输局.新万福河复航工程PPP项目协议书[Z].2016-04.

[3]严华东.财政支持下公私合作伙伴（PPP）项目研究[J].中国水利，2017（4）：33-34.