财政支持乡村振兴战略的探索与思考——以湖北省枣阳市为例

汪武斌 周元才 唐汉东

内容提要：十九大提出的乡村振兴战略离不开财政的支持。财政是推进乡村振兴战略的基础和支撑，在实施乡村振兴战略中发挥着至关重要的作用。本文以枣阳市为例，对财政部门创新财政支农方式，大力支持乡村振兴战略发展进行了有益探索，始终围绕“钱从哪里来，用到哪里去，用钱必问效”做文章，向“统筹钱、统筹事”要效益，凝聚社会各方力量，搭建了乡村振兴的“四梁八柱”；以问题为导向，探讨了乡村发展存在的现实困难和问题，提出了优化财政支出结构和完善财政资金管理措施，强化财政预算约束的对策思路。

乡村振兴，离不开公共财政的支持。在乡村振兴的时代考卷上，“钱从哪里来”是必答题，也是一道有难度的题。近年来，湖北省枣阳市财政部门在支持乡村振兴战略上进行了有益探索，始终围绕“钱从哪里来，用到哪里去，用钱必问效”做文章，向“统筹钱、统筹事”要效益。凝聚各方力量，搭建了乡村振兴的“四梁八柱”，发挥了“四两拨千斤”的作用，促进了农业农村经济工作朝健康稳定的方向发展。为此，笔者对枣阳市财政部门支持乡村振兴战略进行了调查与分析，并提出相关的对策建议。

一、探索之路

实施乡村振兴战略，政府性投入是重要保障。近年来，枣阳市财政部门在市委、市政府的坚强领导下，认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，以支持农业供给侧结构性改革为主线，深入谋划乡村振兴战略财政保障政策，强化责任担当，狠抓工作落实，创新财政支农方式，大力支持乡村振兴战略发展。

（一）确保财政投入持续增长

从枣阳市地方公共财政预算收入来看，收入总量虽然由2013年的21.02亿元增加到2017年的30.74亿元，但增长速度却由2013年的40.7%下降到2017年的-6.7%，收入增速在进入新常态后放缓，降幅较大且呈现负增长（如图1）。

从枣阳市农林水支出科目的预算安排来看，支出总量由2013年的7.63亿元增加到2017年的9.31亿元，增长速度由2013年的-29.07%上升到2017年的11%。支出总量在增加，支出增速回落幅度大且保持正增长（如图2）。

图1 2013—2017年枣阳市地方公共财政预算收入及增速

图2 2013—2017年枣阳市农林水支出科目总量及增速

从图1、图2可以看出，枣阳市随着地方公共财政预算收入总量的不断增加，农林水支出的比重在逐步加大，农业农村投入的保障能力在不断增强。这为促进农业农村经济社会发展，实现乡村振兴战略目标提供了有利条件。

（二）积极拓宽投资融资渠道

积极落实财政支持供给侧结构性改革意见，发挥财政资金杠杆作用撬动社会资本支持实体经济发展，探索财政支农资金市场化运作机制。采取担保补贴、保费补贴、贷款贴息、政府与社会资本合作等市场化运作模式，撬动社会资本与金融资本向农村建设转移。在农业科技推广、病虫害防治、小型水利设施维修管护等方面推进政府购买服务；实行盘活存量资金改革，把盘活存量资金政策向部门预算结转结余延伸，对部门2015年及以前年度资金仍有结余的全部收回，对2016年、2017年结余的公用经费按比例收回，共盘活收回财政存量资金1.23亿元，把“零钱”化为“整钱”，增强财政资金有效供给，调剂真金白银使用到乡村振兴上。同时，争取债券资金14.6亿元，支持乡镇污水处理厂、村卫生室、水利补短板、高标准农田等项目建设和化解地方存量债务。

（三）统筹整合涉农资金使用

通过统筹整合涉农资金，优化财政供给结构，对性质相同、用途相近的资金，纳入统一资金池。2013年至2017年，枣阳市整合精准扶贫、高标准农田建设、绿满荆楚、国家现代农业示范园区等项目资金43.2亿元，其中：财政资金投入31.5亿元，带动社会资本投入11.7亿元（如图3）。

图3 2013—2017年枣阳市统筹整合涉农资金对照表

2016年至2018年，枣阳市统筹整合土地整治、农业综合开发、新增粮食产能田间工程、农田水利等建设项目资金和高标准农田专项债券资金共计5.02亿元，采取集中连片开发、整村整镇推进，田、土、水、路、林、电、技、管综合配套，建成高标准农田77.9万亩，其中：新建40.8万亩，补建37.1万亩。形成路相通、桥相连、闸站配套的农业农村新面貌，提升乡村振兴的“颜值”。通过引入社会资本、鼓励新型农业经营主体参与，加快了高标准农田建设。吴店镇中兴现代农业示范园建设高标准农田示范区，发展稻鱼共生、虾稻共养、稻鸭共育等高效种养模式，辐射示范效应显著；枣阳市泰谷香粮油种植专业合作社围绕壮大新型经营主体，投资700多万元，建设高标准农田发展虾稻共养。目前，通过示范带动，枣阳市建成虾稻共养模式1.8万亩。

枣阳市加大统筹使用财政资金力度，充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。仅2017年，整合统筹使用财政资金16.3亿元，其中带动社会资本投入4.5亿元，用于支持乡村振兴、脱贫攻坚及农村基础设施等公益性项目建设。在统筹整合资金构成中，用于水利发展资金占34.4%，农业综合发展资金占23.9%，精准扶贫资金占14.7%，农业生产发展资金占12.3%，林业发展资金占8%，农村社会发展资金占6.7%。

（四）夯实乡村产业发展基础

建立农民利益保护机制，严格落实耕地地力保护补贴、棉花目标价格补贴、退耕还林、农机补贴、农村中小学生“两免一补”、低保、五保户供养、牲畜养殖等项惠农补贴。2017年通过“一卡通”发放各类惠农补贴资金达2.6亿元，全市19万乡村农户从中受益，户均受益1368元，人均受益366元，成为农民最直接、最稳定的转移性收入来源；以环境整治为抓手，利用危房改造、农村改厕、土地整理、环境连片治理、一事一议财政奖补、造林绿化等相关涉农项目资金，加强乡村绿化、美化、亮化建设。全市选择14个村开展美丽乡村建设试点，争取省级奖补资金2800万元，带动乡村和社会资金投入1500多万元；全力推进农村电子商务发展，2017年已建成9个镇级电子商务仓储配送服务中心、350个行政村级电商服务网点，村级电商服务网点在全市的覆盖率为69.4%，电子商务成为助推振兴乡村经济发展的新载体；引导贫困户大力发展特色优势产业，推行产业奖补政策，扩大奖补范围，提高奖补标准，鼓励贫困群众发展产业脱贫致富。同时，对31个贫困村集中参股华润风能枣阳白鹭风电项目，用利润分红弥补贫困村集体经济收入，年均为贫困村增加集体经济收入4.5万元。

二、现实之困

深入实施乡村振兴发展战略，必须以问题为导向，找出乡村发展的差距所在，补齐短板，才能不断缩小城乡差距，逐个问题逐个环节地解决农村发展不平衡、不充分的矛盾。通过对制约农业农村发展的相关问题进行深入调研，我们认为存在四个方面的现实困难和问题。

（一）乡村资金投入渠道过于单一

由于国家投入和社会各界支持力度有限，市镇政府财政状况所限，村集体经济实力薄弱，80%以上的村没有集体收入来源，主要靠财政转移支付或各类拨款维持村级组织的正常运转。乡村振兴在资金上过多依靠财政投入，地方政府尤其是镇政府在自身投入和引导社会资本投入方面明显不足；受现有政策和农村现状的影响，村民自主投资建设家园的积极性不高，导致农村基础设施建设投入不足，管理服务跟不上，作用难以发挥。

（二）乡村振兴建设资金缺口较大

农村基础设施、农村人居环境等综合治理过程持续时间长、资金需求量大。仅以高标准农田建设为例，据初步测算，“十三五”期间，枣阳市要建设136.96万亩高标准农田，其中：新建54.36万亩，补建82.6万亩，占全省建设任务3570万亩的3.8%，在全省47个粮食主产县建设任务中位列第二。按新建丘陵3200元/亩、补建丘陵1000元/亩的新政策标准，完成建设任务需要投资26亿元，是一个时期内枣阳市“三农”领域单体投资量最大的工程之一。虽然建设资金缺口部分由省、市两级各按50%的比例承担，并通过纳入财政预算、发行地方政府债、申报国家专项建设基金、争取中央奖励资金和市级统筹相关资金以及吸收社会资金等途径解决，但在地方配套资金难以保障、社会资金暂时无法跟进的情况下，转贷地方债又受限额控制，建设资金筹措面临压力很大。

（三）农村金融担保扶持政策缺失

一方面是农村金融风险分担机制不完善，农业保险的广度和深度不够，风险转移和保障能力欠佳；政策性担保缺乏、商业性担保门槛较高，民营融资担保公司和由财政注资的担保公司也未深入农村地区，对金融机构农村信贷风险难以有效分担；小型涉农金融机构对农业经营主体的贷款期限短、品种少、额度低，难以满足“三农”贷款资金需求。另一方面是农村交易市场和中介组织缺乏，目前农村土地、财产流转所需的评估、登记、交易等配套中介服务尚不健全，农地、农房等资产流转交易实例较少，形成了农户保险保障与经营权抵押贷款无法匹配的情况。

（四）农业农村产业发展环境欠佳

近年来通过整合涉农项目资金，改善了基本农田较为集中的农田水利基础设施，但还普遍存在着标准不高、质量不一、使用效益不大的问题，尤其是与高标准的、符合现代农业发展的农业基础设施还有较大的差距，规模经营、机械化施工都存在较大困难，农业产业发展后劲不足；优质耕地数量减少、质量下降、农业面临污染加重等问题凸显，农业生态环境成为突出短板；水电路气房讯等基础设施还不够便捷，网络、无线信号、银行网点、购物、健身休闲等公共服务设施还不够建全，物流梗阻现象突出，影响了“互联网+农业”的实效。

三、振兴之策

财政是国家治理的基础和重要支柱，从履行财政职能的角度来讲，枣阳市要注重通过优化支出安排和完善资金管理措施，合理确定项目并安排资金；要强化预算的约束和导向作用，真正把钱花在乡村振兴的“刀刃”上。

（一）加大“三农”投入力度，完善财政管理体制

一是优化财政投入供给结构。坚持将“三农”作为公共财政支出的优先保障领域，建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，让公共财政更大力度向“三农”倾斜，切实做到力度不减弱、总量有增加、结构更优化，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。落实和完善对农民直接补贴制度，提高补贴效能；增加农村一二三产融合、农村环境治理、农村民生工程、脱贫攻坚、农村社保等方面的投入，支持实施一批打基础、管长远的重点项目。

二是增加农林水事务支出比重。按照乡村振兴战略的事权划分，指导镇财政部门落实本级投入，共同增加乡村振兴的财政投入。同时，要发挥财政资金的导向作用，逐步增加财政支出中农林水事务支出比重，市级财政每年统筹安排一定的资金，采取政府购买服务、以奖代补、先建后补等方式，支持乡村振兴项目建设。

三是完善乡镇财政管理体制。2013年以来，枣阳市对乡镇实行“划分收支，核定基数，定交定补，超收全留，短收自补，同增同减，有保有挂，一定五年”的分税制财政体制。要在充分考虑当前乡镇收支变化因素及乡镇经济发展实际的基础上，结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，从实际出发、区别对待，科学合理调整和完善市对镇财政管理体制；适度上移乡镇支出责任，体现对乡镇的政策倾斜；继续加大政策及资金扶持力度，提高市域内基本公共服务均等化水平。

（二）争取产业政策支持，建立整体联动机制

一是积极争取相关产业政策。一方面要积极对接产业政策，把乡村振兴战略与精准脱贫、大别山革命老区振兴发展规划、汉江生态经济带、长江经济带、山水林田湖草生态保护修复等紧密结合起来，精准对接中央、省级乡村振兴政策导向和资金投向，精心策划乡村振兴项目，争取有更多的项目进入国家和省级计划“笼子”，为农业“转方式、调结构”提供强有力的保障。另一方面要积极引导社会资本合作，在农业领域加大PPP项目的推广和实施力度，努力填补农村地区公共服务供给不足的短板。积极引导金融资本、社会资本，支持农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、互联网+现代农业等六大重点农业领域。

二是积极加快农业经营体系建设。支持做强优势产业，围绕粮食、畜牧、优质桃三大主导项目，促进农业增效；支持做大特色产业，积极推广立体高效种养模式，建设“稻虾共作”基地。加快“一镇一业”“一村一品”建设，打造一批特色镇和专业村。以一个特色产业带动多个特色优势产业的链式发展，形成优势互补、各具特色、良性循环的农村产业结构新格局；支持做响品牌农业，围绕农产品品牌建设，重点培育一批具有地方特色和影响力的品牌。打造一批知名度较高的“枣”字号农产品公用品牌、企业品牌和产品品牌。以市民下乡、能人回乡、企业进乡为载体，引导资源要素向农村有序流动，以增量促振兴。

三是积极实施农村人居环境整治。坚持把基础设施建设重点放在农村，促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提档升级。要将实施农村人居环境整治与“一事一议”美丽乡村建设等工作紧密结合，坚持因地制宜、村民主体、建管并重、有序推进；重点支持做好农村生活垃圾处理、厕所粪污治理、农村生活污水处理等工作；建立市镇村户四级联动机制，规划美丽乡村风景带和精品线路，打造一批环境优美的生态走廊和景观大道，形成村点出彩、沿线美丽、面上洁净的美丽乡村格局。

（三）强化涉农资金整合，建立统筹保障机制

一是加大涉农资金整合力度。积极实施“大专项+任务清单”管理模式，对行业内涉农资金在预算编制环节进行源头整合，行业间涉农资金在预算执行环节进行统筹，加强行业内涉农资金与行业间涉农资金统筹的衔接配合，着力解决涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散的问题。按照“放管服”的工作要求，进一步下放涉农项目审批权限，充分赋予市镇政府统筹使用财政涉农资金的权利，支持市镇政府以乡村振兴战略规划为引领，统筹使用财政涉农资金，切实提高使用合力和使用绩效。

二是创新农村产业投入方式。通过挖掘存量、优化增量、增加总量，不断加大财政支农投入。针对农村一二三产业融合领域，以农业产业化联合体、农村产业融合发展示范园、田园综合体等新主体新园区为抓手，构建农业全产业链服务模式和园区建设综合服务模式；推广项目资金整合、市场主体投入、金融资本支持、先建后补四种投入模式，破解资金筹措难题；完善高位推进、多方联动、项目化工程化、拉练式督查四种推进机制，不断提升高标准农田建设水平，完成枣阳市“十三五”期间的137万亩高标准农田建设任务，推动农村基础设施提档升级。

三是激活农村各类要素资源。牢牢抓住新型经营主体和美丽田园综合体这个“牛鼻子”，充分发挥其试验、示范、组织、服务功能，积极培育土地股份合作社、劳务合作社、资本合作社，盘活农村土地、劳力、资本等要素；积极推动项目资金、要素保障、优惠政策、服务力量等各类资源向新型主体倾斜，以新型市场主体引领农业供给侧结构性改革，推动传统农业加速向绿色化、优质化、特色化、品牌化的现代农业转型。在巩固既有农村改革成果的基础上，着力深化承包地“三权”分置改革，稳步推进农村集体产权制度改革，努力实现资源变资产、资金变股金、农民变股东，让农民广泛参与其中并获得更多增值收益。

（四）引导金融资本投入，建立银政合作机制

一是建设农村金融保险普惠机制。进一步优化财政支持普惠金融发展政策，充分发挥财政资金的正向引导作用，让政策更加聚焦于小微企业和“三农”主体。综合运用税收优惠、贴息、奖补、保费补贴等手段，推动建立财政、银行、保险、担保“四位一体”的多元化立体型支农政策体系。建立粮食主产区利益补偿机制，积极支持农业保险发展，完善农业保险制度，推动农业保险“扩面、提标、增品”，逐步构建市场化的农业生产风险分散机制。

二是建立农村金融保险激励机制。落实好市域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农业保险保费补贴政策，引导涉农贷款信贷投放，支持农村金融组织体系建设，增强投保主体抵御自然灾害的能力；落实好省财政扶持市直融资担保机构专项借款，加强服务实体经济、中小微企业和“三农”发展融资，加快组建农业信贷担保机构，降低担保门槛、扩大担保覆盖面，推动农村金融良性发展，助力稳增长、调结构、促就业，为乡村振兴提供更加可持续的资金来源。

三是建立农村金融保险增信机制。通过股权投资、再担保等方式，支持融资担保和再担保机构发展壮大，推动形成政府支持、资源共享、风险共担、统筹兼顾、多级联动的融资担保体系，带动各方资金扶持“三农”、小微企业和创业创新。要加强与农业信贷担保联盟和政策性保险机构的合作，坚持“政府支持、市场运作、保本微利、管控风险”的原则，坚持融资担保业务的准公共产品属性。同时，加强社会信用环境建设，为防控“三农”金融业务风险营造有利的外部环境。

（五）提升财政资金绩效，建立动态监管机制

牢固树立“提升绩效就是增加投入”的理念，推进财政涉农资金绩效管理全覆盖。利用互联网、大数据等信息化手段，推动市级建立统一的涉农资金信息公开网络平台，让财政资金在阳光下运行。

一是加强资金绩效管理。一方面逐步建立健全规范透明、标准科学、约束有力的支农资金预算制度，健全以评价结果为导向的支农资金分配制度，推动全面实施财政支农资金绩效管理；另一方面聚焦重点资金、重点项目、重点区域，进一步加强支农资金使用监管，建立健全常态化监管机制，严厉查处违规违纪违法问题，完善责任追究机制。

二是规范乡村财会管理。以乡村基础财务会计制度建设、基本财会人员选配和专业技术培训为重点，提升乡村自治组织、集体经济组织、合作组织的财务会计管理水平和开展各类基本经济活动的规范管理能力，使其掌握和理解各项财务制度的要求，不断充实和更新财务管理知识，为推动乡村经济振兴提供基础管理和财会专业人才支撑。

三是实施动态监控管理。依托国库信息系统及其他技术手段开展动态监控，实时了解各类资金的安排、拨付和支付情况，合理设置预警指标，及时发现资金使用管理中存在的问题，并跟踪问题整改落实情况；切实加强风险排查和管控，避免出现借乡村振兴的名义违规违法变相举债；严格执行扶贫资金项目公告公示制度，接受群众和社会监督。