加拿大联邦政府预算报告分析及借鉴

刘翠微

内容提要：本文概述了加拿大联邦政府预算报告体系和内容，回顾了加拿大联邦政府预算报告的历史，总结了预算报告形成过程中与立法机构和公众的沟通机制。最后提出了对我国有益的启示和借鉴，即预算报告要围绕既定国家治理目标和财政原则设置鲜明的主题，预算文件应区分专业版和大众版，加快完善财政报告体系，借鉴预算闭门会和巡回预算前咨询会等方式增进预算编制过程中与利益相关方的沟通。

加拿大采用威斯敏斯特政府体系①主要用于英联邦成员国，除宪法条文外，公约、惯例、先例在议事程序中起重要作用。，政府预算没有明确突出的法律依据，而是由一系列的法律、法规和公约决定了预算的准备、编制、执行和报告流程。加拿大财政预算领域的基本法为1867年宪法、财政管理法案（FAA）、总审计长法案（AGA）和联邦—省级财政安排法案。其中，财政管理法案（FAA）在预算编制和财政管理中占据重要地位。

一、加拿大联邦政府预算报告概况

加拿大拥有全面的现代化预算体系，并在预算绩效导向方面表现出显著的优势。联邦预算覆盖整个中央政府，预算由行政部门用一步法编制，同时确定预算总量和细节。拨款使用现金收付制，预算信息和政府财务报告使用权责发生制。法定支出占联邦总支出的近60%，由单独的永久立法授权，不受年度拨款约束；法定支出不在预算程序中系统地复审，其估算信息包括在预算文件中，以提供预计总开支的完整画面。

加拿大联邦政府财务报告每年在年终后的六个月之内发表，联邦政府还发布《财政监控》，每月提供预算执行的详情。宏观经济和财政预测在预算和秋季经济报告中发布，作为预算前协商的基础，覆盖预算年和之后四年。1994年以来，政府采用私营机构的平均宏观经济预测作为财政计划的基础，定期调查私营部门经济学家的观点。2006年组建了议会预算官办公室（PBO），对国家财政、政府估算和经济趋势进行独立分析，提升了财政预测水平，拓展了对政府提案和预测的独立评估能力，议会预算官办公室为联邦和其他层级政府编制未来75年的财政可持续性报告。2012年政府首次发布老龄化人口对经济和财政影响的报告，老年人相关福利和债务的长期财政预测展望至2050年。

加拿大2008年金融危机时，未经历与许多发达国家同等的财政冲击，在没有明确定义的财政规则或对财政风险广泛评估的情况下，经受住了政策挑战。目前预算包含对宏观经济风险的评估，以及收支预测对一般经济冲击的敏感性分析。联邦政府的净债务风险评估较详细，其他重要风险如法律起诉、自然灾害等未被评估或报告。联邦政府的财政目标是平衡预算，且正致力于实施平衡预算立法，近期宣布了长期联邦债务占GDP比重目标，到2021年为25%。从2007年开始，支出管理体系（EMS）的绩效导向显著提升，建立绩效目标并衡量其完成情况。联邦组织，包括部委、机构和接受议会拨款的皇家公司，被要求每四年一次，对其直接开支采取战略复审，并对主要法定项目的运营成本进行复审，战略复审的结果在年度预算中宣布。加拿大是分权联邦国家，省、地区和市政府的总开支大约是联邦政府支出水平的两倍，联邦和地方政府之间税收、支出、债务以及监管政策的协调本质上是自愿的。

二、加拿大联邦政府预算报告的历史沿革

加拿大预算报告的历史可以追溯到1867年，截至2014年11月，加拿大联邦财政部长共提交了187份预算报告，其中包括迷你预算、财务报告、临时预算、补充预算等类型的预算。1992年以来，财政部长会在秋季或初冬，在全套餐预算之外发布第二次预算报告，即迷你预算。也称为“经济政策更新”或“经济和财政政策的更新”，2016年更名为《秋季经济报告》。2011年3月、6月、11月分别发布了联邦预算或迷你版预算。

（一）预算报告之间的时长：战争和金融危机影响

2008年11月27日到2009年1月27日之间的61天时间是预算报告之间时间最短的一次，那是在金融危机之后，匆忙对计划进行了大修改。预算报告之间最长的时间是482天，从1943年3月2日到1944年6月27日，二战爆发是拖延的原因之一，财政部门羁绊于搞清楚在收入远远高于预期和一场可能会结束的战争的情况下，该如何选择？一方面收到的现金太多，另一方面还要应付人们对不得人心税收的激烈反对。

（二）预算报告的发布地点：议会或巡回演出

1867年以来，预算一直在下议院递交。20世纪90年代，进步保守派和自由派政府开始在预算报告上加倍，两份报告都在下议院的议事厅递交。哈珀政府执政期间，全面预算仍保留在下议院，但是经济更新逐渐变成巡回演出活动，2006-2008年递交和发布地点在财政委员会、国家新闻剧院、下议院场地之间变换；2009-2014年远离渥太华对商务观众发表，地点包括维多利亚商会、密西沙加中国企业协会、卡尔加里商会、弗雷德里克顿商会、埃德蒙顿商会、多伦多加拿大俱乐部。特鲁多执政后，发布场地又固定在渥太华，2015-2017年分别为国家新闻剧院、下议院和威灵顿大厦。

（三）预算报告的形式：从平淡乏味到品牌

加拿大早期大多数联邦预算很短很单调，战后财政部利用这一场合发表对加拿大经济状况的评估，开始煞费苦心制作手绘图表。预算逐渐变得更加政治化，脱离了干巴巴的政府财务报表，预算金额绑定了政策目标，而不仅是收支科目，预算报告和种类的长度也在扩展。20世纪60年代，政府开始促进预算作为政治交往活动，更广泛地向媒体和利益相关者印发财政部长的演讲。20世纪70年代，财政部开始制作带有摘要的文件，从财政部演讲到预算措施要点说明，突出政府工作重点，所有主题都被整齐有序地组织进某一主题，如“创造就业机会的措施”或“节约能源”。1984年联邦预算可能是第一份接近于现代预算套餐的预算，预算文件封面脱离普通平淡，表现出社会营销，财政部制作了一本小册子，封面特写是一对快乐的情侣领着小孩，留着严格的20世纪80年代早期发型。

让·克雷蒂安政府期间，预算被赋予鲜明的主题，以协助组织和沟通当时的政府优先政策，有技能预算、老年人预算和医疗保健预算等。在哈珀政府期间，预算第一次使用了“经济行动计划”一词，将预算报告品牌定位于经济行动计划，预算报告开始有类似于广告词的宣传口号，如“期待更强大、更美好、更安全的加拿大”，政府甚至还为预算报告开发了歌曲。

三、现行联邦政府预算报告的简要介绍

（一）预算报告的框架与内容

加拿大财政年度为每年4月1日至次年的3月31日，每年3月22日发布预算报告。加拿大联邦政府预算报告的主要形式是“预算案”（Budget）和“估算案”（Estimates）。预算案是财政部提交给下议院的政府全部财政收支规划，包括新的财政举措，由财政部长在下议院发表演说，对外宣布；估算案是各部门和机构的详细支出计划，通常在预算案的后几天由国库委员会①加拿大国库委员会是一个内阁机构，由一名主席和包括财政部长在内的五位部长组成，主要负责财政支出管理，包括协助财政部编制部门预算，按预算进度下达财政资金拨付计划，监督部门预算的执行。主席提交到下议院。

2017年3月22日，加拿大财政部发布了最新的2017年联邦预算，主题为“建设强大的中产阶级”。加拿大2017年预算用了大量篇幅谈及国家治理目标，因此被加拿大议会预算官办公室称为“年度经济政策报告”，在谈及国家治理目标的同时，也列示了配套的财政经济政策。“预算案”全文分为五章和两个附录，共280页。

表1 加拿大2017年“预算案”结构表

加拿大2017-2018财年的“估算案”全称为《2017-2018财年估算，第一部分和第二部分，政府支出计划和主体估算》，是按现金收付制编制的。加拿大议会每年批准大约三分之一的联邦政府开支，这些支出通过拨款法案授权，并被称为“表决的”支出，通过其他立法授权的支出被称为“法定支出”。“估算案”既包括“表决的”支出，也包括法定支出。全文分为三部分，共325页，详见表2。

表2 估算案的结构与内容

（二）预算演讲的主要内容

2017年3月22日，加拿大现任财政部长比尔·莫纽在议会发表了2017年联邦预算讲话。预算演讲紧紧围绕2017年预算的主题“建设强大的中产阶级”和预算的理念“真正和公平的成功机会”展开。他表示2017年是加拿大独立150周年的伟大时刻，之前几代人的努力和信念、乐观和自信使加拿大成为真正的独立国家。但过去几十年里，中产阶级对快速技术变化、永无止境需求新技能的担忧和挣扎未被政府顾及。部长在预算演讲中承诺帮助人们体面退休，并举例说明了近期加拿大财政政策的作用，如多伦多的出租车司机米安、魁北克遥远的阿岗昆社区纳比斯受益于儿童福利政策，大不列颠哥伦比亚省的水管工戴夫得益于联邦政府支持的培训项目。之后他详细介绍了建设强大中产阶级的四个方面，即基础设施、创新和技能、真正和公平的成功机会、搞好国际关系。

（三）预算报告的编制主体和周期

“预算案”由加拿大财政部编制，“估算案”由加拿大国库委员会编制。加拿大预算编制的准备工作会提前一年展开，每年在财政年度前一个月（即3月）着手编制下一财年的预算，具体如表3所示。

表3 加拿大预算编制和审批时间表

2017年预算案文件中的数据一般覆盖6个财年，包括预算前一财年、预算财年和预算后四个财年，其中后五年为预测值。“估算案”前两部分的数据都覆盖三个财年，即预算前一财年、预算财年及预算后一财年，第三部分的数据只覆盖一个财年。

（四）预算报告的形式和公开程度

加拿大预算报告的发布包括网站、视频、文件等形式。加拿大有专门的预算网站，记录了1968年以来的所有预算报告，加拿大财政部网站记录了1994年以来的所有预算报告。2017年预算除正式预算文件外，还有《三分钟读懂预算》和《财政部预算前咨询总结报告》两个文件。

《预算公开调查》（OPEN BUDGET SURVEY）2016年12月的更新，对代表透明度的8个主要预算文件公开情况进行了定期评估，即预算前报告、行政长官预算建议、通过的预算、公民预算、年内报告、年中复审、年终报告、审计报告。加拿大除了预算前报告和公民报告2项未公开之外，8项中的其他6项都有编制并对公众公开，并且符合国际标准的时间表。

（五）预算报告的审议

加拿大议会是预算审批的主体，但议会对政府提出的支出议案，只有通过与否的权利，不能提出任何新的支出项目计划，也不能提高项目所需资金的支出水平。具体的审议工作交由下议院的各类委员会进行，内设的常务委员会如财经、贸易、经济事务、退伍军人委员会等，都要参与相应部门的估算审批工作并提供意见。供应委员会对预算进行讨论，实施委员会考虑如何动用国库资金。

预算案通常会在每个财年开始前一个月提交给议会，略早于估算案的提出。2-3月，政府向议会呈交一系列有关预算的文件，包括预算案、主要估算案、有关的项目报告、计划和优先事项报告等。按照议事程序，在财政部长和国库委员会主席关于“预算案”和“估算案”的演说结束后，下议院开始对预算的审议工作。其中，估算案被自动交给下议院的常务委员会，各个常委会按照职责审查估算案的对应部分。常委会有权召集各个部长、高级官员和有关各方面参与审查，在5月31日前向下议院报告审查结果。6月底，议会将对主要估算案进行投票。国库委员会秘书处全年密切监控执行情况，法定支出可以超出预算中提出的预测。

四、预算报告的形成及其与立法机构和公众的沟通机制

（一）议会磋商

预算前磋商是自20世纪90年代金融危机时期开始实行的，每年9-10月，当政府公布其预算政策和经济与财政最新预测后，会召开七次协商会议，直至12月初下议院财政委员会形成预算前磋商报告。

（二）财政部长与企业界和民众的沟通机制

2016年，加拿大财政部长围绕预算进行的交流活动达30多场，主要分为三类：

（1）提交预算和《秋季经济报告》前的闭门媒体介绍会。预算沟通活动的重头戏是由加拿大财政部主办的，提交年度预算和《秋季经济报告》前的两场禁播的媒体闭门介绍会。2016年3月22日（周四）约下午4点，财政部长在国会下议院提交2016年预算。媒体闭门介绍会上午9：30在渥太华的约翰G.迪芬贝克大楼开始，直到下午4点，财政部指定官员宣布解除禁播时结束。年度预算前的媒体闭门吹风会提前20天通知，秋季报告的活动提前5天通知。

（2）国际预算推广活动。每年在年度预算发布后不久，财政部长会例行到欧洲推广加拿大预算。《秋季经济报告》提交之后，也有例行的国际推广安排。

（3）各省巡回预算前咨询会和预算后说明会。预算前咨询活动一般在上一年的9月下旬启动。例如2017年的预算前咨询会，由财政部长和财政部长议会秘书于2016年9月26日，在渥太华共同启动，启动的形式是与全国各高校学生举办谷歌群聊。之后的巡回预算前咨询会覆盖了大多数省份，更加集中于安大略省、魁北克省、大不列颠哥伦比亚省、阿尔伯塔省四个人口大省，四省总人口占加拿大人口的86%。咨询会的形式多种多样，包括早午餐会、市民见面大会、圆桌会议等，有些同时会进行脸书（facebook）直播。预算提交后，财政部长等官员就展开密集的预算后咨询、讨论、说明活动，大多有当地议员陪同，主要讨论经济增长以及创造就业和壮大中产阶级的政府承诺和预算主题。

（三）财政部长议会秘书与企业和民众的沟通活动

财政部议会秘书2016年进行了多达12场的各省巡回预算前咨询会，咨询会的形式与财政部长所使用的大致相同，所去省市有所不同，包括原住民为主的西北地区和努纳武特地区，以及一些较小城市。

此外，加拿大财政部还每年两次会见加拿大主要私营部门经济学家，每年两次会见政府新成立的经济增长咨询委员会，每年两次举行全国各省财长会议。

五、加拿大联邦政府预算报告的启示与借鉴

我国预算报告和预算演讲是财政部部长代表国务院向社会公开、向世界公开的重要文件和活动，其作用是贯彻落实大政方针，传递正能量和信息。预算是财政工作的中枢，预算管理制度改革是我国财税体制改革的重中之重，十九大报告提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，结合我国预算编制、预算报告的现状，加拿大经验有如下的借鉴和启示。

（一）预算报告要有主题，预算演讲要围绕预算主题

进入现代社会，加拿大每年的预算都会有一个主题，例如2014年预算的主题是：“通往平衡之路：创造就业和机会”，2015年预算的主题是：“强有力的领导：就业、增长和安全的平衡、低税计划”，2016年预算的主题是：“壮大中产阶级”，2017年预算的主题是：“建设强大的中产阶级”。预算的主题是在每年对影响经济和财政的因素进行排序后选出的，预算文件的编制和预算演讲都紧紧围绕主题展开，使公众和审议者容易理解预算并抓住要点。

（二）预算文件和预算演讲要体现政府的理念和财政目标

加拿大政府设立了平衡预算的总体财政目标，在债务和赤字及其他细节方面都有具体的数字化目标。我国应结合经济和财政预测，逐步设置财政中长期目标，以及每年的具体数字化目标。加拿大联邦预算体现了公平和机会理念，我国预算应在体现党中央的执政理念、《十三五规划》精神、协调好与政府发展报告之间关系的基础上，设计有中国特色、符合中国国情又与国际接轨的预算理念，并将之融入预算报告和预算演讲中。

（三）预算演讲中举例说明财政政策对个人、企业、社会的作用

加拿大部长的预算演讲中举了三位个人的例子，以说明财政政策起到了培育、壮大中产阶级的作用。这种做法十分值得借鉴，在预算演讲中加入一些例子，可以是个人，也可以是企业或者社区等等，形象生动地说明财政政策的作用，有助于提高公众、媒体和审议者的兴趣。

（四）加快完善财政报告体系，夯实预算编制和预算演讲的基础

可从经济预测和财政预测做起，预算正常发布，在秋季单独发布中期预算。试行几年后，逐步过渡到发达国家年度预算与中期预算完全融合的形式，一年发布两次，一次繁一次简。如加拿大，3月发布预算，10月左右发布秋季经济报告，秋季的被称为迷你预算。除此之外，可学习加拿大，逐步开始编制各部门的计划和优先事项报告、绩效报告，逐步编制完善中央政府的财政可持续报告、长期预测报告、月度监控报告、政府财务报告、税式支出报告、债务报告等一套财政报告，使预算编制有雄厚的数据和事实支撑。

（五）预算文件和预算演讲既要有政府感和专业性，也要体现亲民感

生动活泼的表现形式可以吸引公众的关注，提高审议者的兴趣。例如加拿大财政部的预算演讲中适度地使用了流行词，再如图文并茂的“预算三分钟”文件，亦即读者可在三分钟内快速了解预算。加拿大有专门的预算网站，以视频、画面等直观形式宣传预算，哈珀政府时期还为预算谱写了歌曲。预算文件中除了文字，还配有大量的表格、图表和专栏，直观地表现经济形势和财政政策，这些都值得我国借鉴。

（六）借鉴预算前咨询会和预算闭门会，加强与审议者、公众和媒体的沟通

加拿大财政部长和财政部长议会秘书每年都会进行大规模、范围广泛的各省巡回预算前咨询活动，包括与弱势群体的交流，如原住民、退伍军人、老年人等等。包括与学生的直播交流活动、市民见面会、与各省商会的早午餐会等等。还有国际推广协调活动以及和各省财长的会议，很多活动都有当地议员陪同，这种全面深入的预算沟通交流活动，有利于预算体现民意，稳定民心，这也正是党的十九大精神所要求的，在有条件的情况下应当大力开展。此外，加拿大的预算闭门会制度规定尤其严格和详细，可详加研究并整体效仿。