国际经验对我国土地股份合作社发展的启示

◎朱婷 夏英

土地股份合作社是在稳定家庭联产承包责任制基础上，动员农户以土地经营权入股，将土地统一规划、统一流转给农业经营主体或自主经营，取得收入实行按股分红的新型集体经济组织。它既是对农民保留土地承包权、流转土地经营权意愿的最好尊重，也是对集体土地产权有效实现形式的探索，最大化释放了土地资产价值，促进了土地流转和规模化经营。本文通过分析我国农业合作社发展的现状，总结国外农业合作社发展的先进经验，为推动我国土地股份合作社的发展提供启示与借鉴。

国外农业合作社发展经验

农业合作社的发展已有100多年历史，发达国家将农业合作社作为传统农业向现代农业转换的组织载体，并在合作社运营方面积累了丰富经验，集中体现在政策法规、政府支持和组织结构等方面。

1.构筑法律保障体系，使合作社有法可依

国外政府将农业合作社作为提高整个农业市场效率的组织载体，依据不断变化发展的市场经济需求出台系列法律法规，运用信托支持、政策引导、价格补贴和信息宣传等手段来支持保障农业合作社平稳运行。尤其是欧洲农业合作社发展较早，世界上公认的第一个成功的合作社罗虚代尔公平先锋社便诞生于欧洲。欧洲大部分国家较为重视合作社法制建设，德国于1889年颁布了第一部合作社法，是世界上最早对合作社进行法律规范的国家；法国是世界上合作社法规最多的国家之一，1972年法国合作社法规定所有类型的合作社具有同等的法人身份，赋予农业合作社特色的法律地位，具有划时代意义[1]。相对于欧洲而言，美国没有制定专门的合作社法，但自合作社成立以来，陆续出台有关农业合作社法律法规多达85部，并赋予农民专业合作社独立的税收主体地位，让合作社享受更多税收、金融方面的优惠[2]。

2.深化土地制度改革，规范土地流转行为

灵活的土地流转制度为农业合作社发展奠定了坚实基础。国外以土地私有化为主，土地流转市场交易主体是私人，交易对象包括土地使用权、收益权和抵押权等，政府主要利用法规和信贷、补贴等经济手段多方面引导农民土地自由流动，扩大农业合作社或农场规模。20世纪20年代以来，法国制定了促进农地流转的土地政策，将小农场合并，支持中等农场的发展。如1954年颁布长达1336条的《法国农业法典》，鼓励土地交换，以此克服土地分散问题[3]。此外，为鼓励农场进一步扩大规模，政府自愿承担农场合并小块土地费用等。德国政府则规定，土地出租超过12年的农民，每公顷租地有一定的资金奖励[4]。在土地改革实践中，俄罗斯形成了宪法、基础法律和专门法律三个层次的完整土地法律体系，如颁布《农用土地流转法》 和《土地规划法》，简化农用地流转程序，为土地股份转让、租赁和抵押创造便利条件[5]。

3.给予适度政府扶持，满足合作社个性化发展

适度的政府支持是国外农业合作社发展的一大特点，合作社不依赖政府扶持，但又切实获得政府扶持。农业合作社功能定位是为农民服务，带领农民获益。农民选择加入合作社之后，不仅能更加顺利地进入市场且提升自己在市场中的地位，增加收益，更重要的是能促使相关的投资者和企业自觉地自我优化，从而提高整个农业市场经济活跃度。政府则充当掌舵人的角色，对合作社给予经济或政策上的支持，促进农业合作社在市场上与其他类型的经济体竞争，但不进行具体的干涉与直接指导。在美国，政府对合作社主要起协调和保障作用，体现为一系列的服务性政策，如1922年美国国会通过了《卡帕-沃尔斯坦德法》；1990年首次通过的《合作税则》规定，联邦对农业合作社的净收入按单一税制征税；在财政、金融支持方面，美国政府拨款用于对新一代合作社成员的培训[6]。

4.创新组织内部机制，保障合作社平稳运行

国外农民专业合作社内部运行机制各有特色。德国农业合作社实行内部成员管理同专家管理相结合的管理制度，允许非社员参加合作社理事会并外聘专家参与合作社的日常经营管理；美国农业合作社学习股份制公司办法，允许外部资金入股合作社，允许非社员持股，但无投票权；坚持一人一票制，表决权和投资额结合；利润主要按交易股权红利返还给社员[7]。

国内土地股份合作社发展现状

伴随着农户兼业化、土地细碎化、集体经济空壳化及农村空心化等问题的出现，农户私下流转土地现象方兴未艾。但农户以土地出租、发包形式为主的土地流转，只能让农户享受一次性租金，并没有真正建立土地和农户、农户和村集体、出租方和承租方的紧密联系，农户无法享受土地流转后发展现代农业所带来的土地增值，村集体也失去了后备土地资源用于发展集体经济。在此背景下，土地股份合作社应运而生，成为农村经济新增长点，同时也面临一些亟待解决的问题。

1.合作社身份界定不明晰

目前，我国各地区土地股份合作社处于自主探索阶段，全国共有10.2万家，入股土地2700万亩，以发达地区、城镇化先行地区为主。土地股份合作社使土地入股农户享受土地增值空间增加，成为农民增收致富的新亮点。但是，土地股份合作社作为新生事物，尚存在法律地位不明确、注册不规范、登记难、贷款难以及农民参与意识不强等问题，导致国内对土地股份合作社的认识通常笼统归类于农民专业合作社，无法获得相应法律地位和享受该有的政策优惠，经营活动无章可循，市场竞争力不足。

2.合作社主体作用尚难充分体现

基于政绩和责任感等因素，政府相关部门和村领导班子主导创办土地股份合作社占多数。因此合作社拥有足够的力量与企业谈判，市场竞争力增强，但也提高了企业流转土地的门槛，造成合作社缺乏保持长期稳定合作关系的流转主体。行政力量主导的合作社还存在干预农户土地流转自愿性的问题，使合作社风险加大。

3.人力资源匮乏

随着土地股份合作社数量增多和规模扩大，经营管理人才、资本运营人才短缺问题突出。农业生产和非农业生产存在的级差收益，使得农村青壮年劳动力，尤其是农村精英大量流失，造成土地股份合作社遭遇人力资源“瓶颈”。

4.自身实力弱

尽管国家对土地股份合作社发展十分重视，并给予财政、资金支持，但相对于土地股份合作社发展资金需求来说，扶持资金规模不足。合作社入股成员和要素的单一性，使得合作社资本筹措渠道单一，资金积累少，辐射带动能力有限。

借鉴国外经验推动我国土地股份合作社发展对策

完善土地股份合作社运行机制是一个长期的、系统的工程，随着我国农地产权制度改革逐渐深化，其发展离不开国家大环境支持和合作社内部机制创新，在借鉴发达国家成熟经验的基础上，结合我国自然资源特点和经济发展水平，探索出符合我国农村经济社会发展特点的土地股份合作社势在必行。

1.账务委托代理，创新扶持资金监管机制

在国外，农业合作社财务管理实行内部审计，辅以委托外部审计机构，以防例外事项发生。我国土地股份合作社的原始积累资金一般来源于中央财政转移支付或村集体积累，而合作社财务管理人员多为原农村社区村委会会计转任而来，缺乏专业的集体经济组织财务管理知识，导致保值增值存在一定隐患。

为确保社区土地股份合作社资金不出现流失亏损情况，一方面，可采取财务委托代理制，委托代理费用起步阶段由政府支付，待合作社发展成熟，费用由组织自行承担。基层相关部门须建章立制，出台村集体经济投资资金管理办法，担负起风险监控与管理工作，采取委托检查、重点抽查及交叉检查等形式，对项目实施、资金使用和集体收益增加等情况进行监督检查；集体经济组织监事会要全程参与监管，预防村干部利用职务之便随意支配集体资金。另一方面，要进行人才引进和鼓励精英村民回乡服务合作社，同时由合作社主要负责人牵头，学习经济组织专业知识和财务管理知识，使社员深入了解合作社的原则和制度，提高合作社造血功能。

2.股份联营，创新社企合作机制

国外农业合作社运营资金来源主要有合作社经营积累、社会融资和政府支持三种。目前我国土地股份合作社实行封闭式社员制，以土地所有权归属为区域范围，以承包到户的集体所有农地为合作要素，无地不能成为合作社成员。土地股份合作社自身实力受限，如何有效利用当地涉农企业资源或新型农业经营主体资源，成为促进合作社可持续发展的重要途径。比较而言，新型农业经营主体在发展高效产业方面富有经验但土地经营规模往往不足，土地股份合作社土地资源相对丰富但自主经营能力有限，两者相对弱质性决定了其合作的必要性。因此，创新两者合作方式成为关键所在。借鉴国外发达国家经验，可探索土地股份合作社以土地要素入股新型农业经营主体，而不是单纯的土地流转给企业，以紧密的利益关系为主要驱动力量将两个经济主体联接起来进行产业一体化的发展，根据双方的贡献占比行使合作组织的决策权和管理权，进而形成“利益共享、风险共担”的联合体。

3.扩大服务对象覆盖面，体现集体经济组织特性

国外构建农业合作社主要目的不在于追求社员利润最大化，而是为了给社员提供服务。如日本农协是农民经济利益的代表，基本上所有农户都参与到农业合作社，合作社则为社员提供生产指导、农产品加工与销售、农用生产资料购买、信贷、保险、医疗、福利、培训等服务[8]。在理论上，土地股份合作社主要职责是对入股土地进行统一规划，再委托经营或自主经营，服务对象只针对土地入股股东。但作为新型村集体经济组织，土地股份合作社服务对象定位应覆盖本村范围内所有集体经济成员，因此土地股份合作社应借鉴国外农业合作社发展经验，向未以承包地入社但是本社区集体经济成员的非股东成员，提供与企业签订订单式合同、统一品种、购苗育种、技术指导及产品销售等社会化生产管理服务，充分体现了土地股份合作社的互助性、集体性和公益性。

4.以土地为纽带，创新经营方式

根据自身经济社会条件，欧美国家选择了由大规模农场主联合组成的农业合作社，日本选择了适合本国的小农式农协。而根据我国各地区农村经济社会条件差异，土地股份合作社经营模式选择不一，主要有内股外租和内股自营两种。

内股外租模式 ，即农民以承包土地经营权入股合作社，在不改变土地用途的前提下，土地股份合作社再采取对外租赁的经营方式，统一发包给专业种养大户或农业龙头企业，发展农业规模经营。内股自营模式，是指社区内农民以承包土地经营权入股合作社，入股土地由合作社统一种植、统一管理、统一核算，年终按股份分红；入股农民根据自愿原则可在合作社参加生产，按劳取酬。这种模式的实质是原来的双层经营转变为统一经营，农户分散经营被统一经营取代，农户承包经营权转托集体，以保底分红（即租金）取代，同时股东具有二次分红的权益。在经营模式优化选择上，我国土地股份合作社可借鉴国外农业合作社发展经验，需要因地、因环境、因发展水平和阶段性制宜，将维护和提升入社农民的土地财产收益权作为根本，在确保土地股份合作社正常良性运作前提下，选择适合本地区发展的土地股份合作社经营模式。

5.以经营效益为基础，合理把控利益分配机制

农业合作社利益分配基于当年实际交易额和社员出资份额。土地股份合作社区别于农业合作社的一个重要特征就是土地要素以入股方式参与盈余分配，其分配方式主要有“保底分红”“分红不保底”和“保底加分红”三种。在利益分配方面，我国应借鉴美国等发达国家经验，股份分红按当年合作社交易量而定。在保底又分红的分配机制中，分红应设为浮动分红，而不是固定分红，以维持合作社的正常运转。同时为保护社员利益，可在合作经营组织规程中明确规定，当组织当年盈利达到一定额度时，对成员进行二次分配，以此推进成员与股份合作组织的良性互助式发展。

6.规范民主决策机制，优化组织内部环境

欧美农业合作社建立在土地私有化基础上，在决策上实行一人一票制，对于出资较多的成员有附加表决权和其他特殊规定。我国土地股份合作社有其独特的发展环境。在家庭联产承包责任制的基础上，土地是农户赖以生存的根本，若单纯的以入股土地规模多少来分配投票权，有可能产生入股土地多的社员会绑架合作社的情况，大股东可能因追求自身利润最大化，损害小股东利益。若土地股份合作社采用传统的“一人一票”制，能防止权利过于集中，体现合作社公平。

7.健全政策支持体系，发挥政府引导作用

纵观国外农业合作社发展过程，在农业合作社发展问题上，国外政府角色定位是扶持者、引路人，主要发挥引导、支持和监督作用，着重在立法、宣传、金融及信贷等方面为合作社发展提供政策环境。基于我国土地股份合作社发展处于开始阶段，还未形成成熟的运行机制，需要政府参与弥补农户参与合作社主动性的不足，帮助其顺利克服来自自身及外部的阻力。但国家对土地股份合作社的支持要遵循适度原则，从宏观结构和方向去监督合作社的健康成长，以法律形式确定土地股份合作社的地位、作用，给予合作社公平的市场主体地位；要深化集体产权制度和土地管理制度改革，落实土地“三权”分置，制定土地交易市场相关制度以及配套政策，保障土地流转农户的合法权益；在创新金融服务体系、单独设立集体经济组织税收优惠政策、人才扶持等方面给予土地股份合作社指导和支持，减少合作社的外部风险。

[1]罗大勇. 中外农业合作社比较研究. 武汉工业学院，2012.

[2]秦利，田雨虹. 美国政府对农民专业合作社发展的政策支持. 世界农业，2017，（1）：104-108.

[3]林涛. 法国发展农业的经验. 全球科技经济望，2000，（8）：44-46.

[4]许红. 国外农业合作社的发展经验. 世界农业，2016，（10）：177-180.

[5]国务院发展研究中心农村经济研究部. 集体所有制下的产权重构. 中国发展出版社，2015.

[6]方凯，刘洁. 农业合作社发展的国际经验及对我国的启示. 广东农业科学，2009，（8）：310-313.

[7]王震江．美国新一代合作社透视．中国农村经济，2003，（11）：72-78.

[8]王平，王国建，刘立斌. 农村合作制理论与实践教程. 中国环境科学出版社，2010：232.