把握新时代人大工作规律 为明年谋篇布局——在常委会第七次会议结束时的讲话

市人大常委会主任 殷一璀

各位副主任、秘书长、各位委员，同志们：

本次常委会会议会期长、议题多、任务重，在大家的共同努力下，顺利完成了各项议程，取得了预期成效。

本次会议表决通过的4件地方性法规都贯彻党的方针政策、强化法治建设、凸显地方特色。修订的《上海市职业教育条例》首次将职业教育要坚持党的领导和社会主义办学方向写入条文，就完善政府保障、促进普职融通、支持校企合作、提升教师质量、强化职工培训等作出了富有创新性、针对性的规定。修正的《上海市住宅物业管理规定》提出了本市建立健全以居民区党组织为领导核心，各方共同参与的住宅小区治理构架，就业委会规范运作、物业企业过程监管、专项维修资金再次筹集、物业紧急维修程序、小区停车难缓解等突出问题作出了更加严格、更有操作性的规定。制定的《上海市社会救助条例》是本市社会保障领域填补空白的地方性法规，系统集成了近年来国家和本市一系列社会救助政策规定，将富有上海特点的“9+1”救助体系予以固化和规范，并将推进城乡救助一体化建设、不断提高救助水平确立为本市救助工作必须遵循的重要原则。修订的《上海市宗教事务条例》贯彻中央宗教工作会议精神和国务院条例要求，坚持用法治思维和法治方式规范宗教事务管理，进一步强化本市宗教活动场所合理布局、强化遏制商业化倾向和自养、强化涉外宗教事务管理等。希望市政府及有关部门高度重视法规执行工作，加强宣传培训，强化组织实施，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。

本次会议听取和审议了“十三五”规划纲要实施情况中期评估的报告，这是上海的一件大事。本市“十三五”规划纲要是市十四届人大四次会议审查通过的，是具有法律效力的重要文件。半年多来，市政府和市人大常委会围绕促进规划实施这一共同目标，都投入了大量精力开展中期评估和评估监督。常委会组成人员和广大市人大代表积极参加专题调研、集中下社区听取意见，并就养老、医疗、教育、住房等四个专题向市民开展了问卷调查，广泛了解了民意。本次审议中，大家对规划实施成绩和两个报告给予了充分肯定，同时提出许多建议：一是要深入把握当前国际国内形势，特别是国际形势的大变局、大趋势，增强紧迫意识，努力以积极的应对来赢得更多主动；二是要大力推进自贸试验区、科创中心和长三角更高质量一体化建设，用好进口博览会这一平台，在更高水平上推进上海对内对外开放；三是要着力营造公平市场环境和良好营商环境，大力支持实体经济、中小企业和民营经济发展，呵护好创新发展的动力源泉；四是要以“老、小、旧、远”为重点，大力实施乡村振兴战略，抓紧推进旧区改造，下大力气抓好各项指标特别是民生指标的落实，让“十三五”规划实施给市民带来更多获得感和满意度。

本次会议审议的2件立法项目、2项执法检查、2项重大事项和相关人事事项，都是为贯彻落实国家重大战略部署而开展的。

为贯彻中央关于深化党和国家机构改革的总体部署，本次会议听取了市政府关于机构改革方案有关情况的报告。本次会议还表决通过了《本市机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》和相关人事任免事项。请各专门委员会继续对政府机构改革予以关注，包括承担行政职能的事业单位改革、综合行政执法体制改革、消防队伍改革、应急部门组建等，及时听取重要情况报告，依法履行人大的法定职权，推动本市构建起职责明确、依法行政、高效为民的现代政府治理体系。

为支持和保障长三角一体化发展的国家战略实施，本次会议通过了《上海市人大常委会关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。据悉，江苏、浙江、安徽人大常委会都将在近日表决通过与本版本相近的人大决定，由此实现三省一市人大同时发力，共同保障三省一市规划对接、战略协同、市场统一、生态共治和公共服务共享。决定通过后，上海市人大常委会要率先落实，抓紧组织年底三省一市全国人大代表联合视察活动，前瞻研究长三角一体化发展示范区的有关法律需求。

为贯彻全国生态环境保护大会和全国人大常委会《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》精神，常委会及时调整工作计划，相关委员会为此作了大量调查研究和准备工作。《上海市大气污染防治条例》执法检查报告比以前的报告更直面问题，提出本市能源结构仍然较高依赖煤炭、机动车船排放污染还在上升，本市大气污染防治总体形势依然严峻。《上海市水资源管理若干规定》执法检查报告严肃指出本市部分地区供水管网老旧甚至破损严重、部分河道黑臭现象有回潮、农村生活污水仍有较大比例直排河道、水环境执法偏软等问题依然存在，本市水环境质量状况仍不容乐观。初审的《上海市大气污染防治条例修正案（草案）》就一些重大而有难度的问题作了初步规定。这次“一法两检查”全面落实了全国人大常委会第四次会议要求，是常委会运用法治手段助力污染防治攻坚战的一次集中体现。请市政府和新设的生态环境局认真研究整改意见，人大常委会要在明年工作中进行跟踪监督，并推动预算支出向环保领域作更大幅度倾斜。

本次会议开展的0-3岁婴幼儿托育和检察院法律监督2项专项监督，都是全面深化改革新形势下极其需要探索推进的工作，对做好人大监督提出了更高要求。在审议和询问托育工作时，组成人员充分肯定市政府及教育部门积极回应群众关切，勇于担当、敢于统筹，在全国率先探索政府在0-3岁婴幼儿托育中的职能。同时建议市、区政府再接再厉，继续推进托幼一体化建设，大力支持社会力量建设普惠性托幼机构，切实加大托育服务供给。在审议检察院法律监督工作时，组成人员充分肯定四份工作报告，肯定本市检察机关在新形势下主动调整工作态势、加强法律监督的初步成效。本市检察机关要认真贯彻新修改的《中华人民共和国人民检察院组织法》，继续落实市人大常委会关于加强检察院法律监督工作的决议，进一步加强对民事诉讼和执行活动的法律监督、加强公益诉讼工作、加强检察建议工作，同时，要花更大力气加强干部队伍法律监督能力建设。市人大常委会也要推进相关地方立法，支持检察院将法律监督职责落到实处。

本次常委会会前，我们请全国人大常委会法工委的同志介绍了立法法有关精神，讲到了如何理解和发挥人大在立法中的主导作用：一要积极落实党中央或者同级党委确定的重要立法任务；二要通过编制立法规划计划，增强立法的统筹性、针对性、前瞻性；三要做好牵头起草和组织协调工作；四要通过座谈会、论证会、听证会，向社会公布征求意见等多种方式广泛听取意见；五要发挥人大代表参与起草和修改法规的作用；六要注意防止和克服立法中的利益偏向；七要重视发挥政府在立法中的重要作用，形成工作合力，等等。这几条要求，对我们做好地方立法工作非常有启迪。

立法工作包括了立项、起草、论证、协调、审议、表决等诸多环节，这里我就如何提高立法审议环节质量谈几点想法。

一是专门委员会要提出更有质量的法规初审意见，使之更具体、更有针对性，发挥好引导常委会审议的作用。常委会组成人员要尽可能多地在参加会前立法调研活动时，主要就法规草案的合理性、相关方面的诉求、重大问题的协调情况作更多研究。

二是组成人员要为审议在会前作更充分的准备。具体来说，就是要认真阅读立法审议资料，作好审议发言准备。办公厅和有关委员会要作好服务工作，尽量早一些将立法背景材料、国家上位法情况、前期调研情况等提供给常委会组成人员，便于大家在审议前有足够时间作准备。

三是要做好各个审次的审议工作。各个审次都有各自的责任，目的在于保证立法的质量，不是进入审议环节的法就一定要通过。就一审而言，要做好法规草案解读工作，并保障常委会组成人员在分组审议时有足够的审议时间。常委会组成人员发表初审意见，主要是对立法的必要性、立法的价值取向、主要制度和关键条款的合理性和可行性发表意见，概括地说，主要就法规的合理性问题发表意见。就二审而言，今后审议方式可以更加灵活，目的在于让大家更充分地发表意见。常委会组成人员发表二审意见，主要是看一审的意见是否被合理采纳，分歧意见是否得到妥善处理，各相关利益方是否形成共识，重大问题的解决方案是否科学、合法、可行，法规的合法性、操作性、执行性是否得到提升，概括地说，要更加关注法规的合法性问题。二审的意见一般来说应比一审的意见更深入、更具体、更有针对性。在条件具备的情况下，二审法规可以进入表决环节；条件还不成熟则继续付诸三审。常委会组成人员主要希望发表意见的时间再充分些，同时能更加尊重常委会组成人员的意见。办公厅和有关委员会要高度重视常委会组成人员的意见，让立法流程更科学、更合理、更有利于常委会组成人员发挥更好的作用。

同志们，今年常委会的各项工作已进入尾声。下阶段，我们要齐心协力作好以下几方面工作：一是以习近平总书记在视察上海时的重要讲话精神为指导，开好常委会专题学习会，认真总结今年常委会和委员会工作，把握新时代人大工作要求和规律，为明年工作谋篇布局。二是请各委员会抓紧研究提出明年立法、监督、重大事项决定的项目建议和代表工作初步安排，以便从全局层面更好地统筹。三是作好《上海市生活垃圾管理条例》下一阶段修改、听取全体代表意见以及立法宣传等工作，以便于大会审议。四是认真作好下一次常委会将审议的国有资产管理、审计查出突出问题整改情况报告的准备工作，支持财政部门按照新的机构职责如期编制好2019年政府预算；五是精心组织代表会前集中视察，全面梳理市十五届人大一次会议以来代表议案和代表建议落实推进情况，启动明年人代会各项筹备工作，大家共同努力，把各项工作做好。